財政稅收稅收管理公平

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中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出了要為國有企業改革“……營造公平競爭的市場環境”。這種公平不僅包括制度構建上的公平即制度性公平,還應包括制度實施、管理上的公平即管理性公平。對稅收而言,亦是如此。只有一個相對公平的稅制與一種相對公平的稅收管理機制與行為相結合,企業才有可能享受到公平的稅收待遇。

一、現實中的稅收管理性不公平

1994年的稅制改革把統一稅法,公平稅負,建立符合社會主義市場經濟要求的稅制體系作為其指導思想。但是,新稅制實施的結果卻與其要求的公平稅負原則存在較大的差距。以國有企業和非國有企業為例,如下表所示:從表1可以看出,1994年稅制改革以來,國有企業的工業產值占我國工業總產值的比重平均為30.71%,而其提供的企業所得稅收入卻平均占到全國企業所得稅收入的78.95%。由此可見,企業實際稅負不公平的現象是客觀存在的。造成這種稅負不公平現象的原因,如前所述,一般不外乎稅收制度和稅務管理兩方面的因素。

就稅制而言,根據我國現行稅法的規定,內資企業的稅負是相對公平的,不應出現上述實際稅負相差懸殊的現象。依照“公平稅負,促進競爭”的原則,《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》(以下簡稱《企業所得稅暫行條例》)規定,企業所得稅的基本稅率為33%,同時,又規定了兩檔對小型企業的臨時照顧性稅率,即18%、27%。為了配合產業政策、區域經濟政策的執行,《企業所得稅暫行條例》還按產業、區域的不同設置了相應的稅收優惠政策,即便是這些項目較多的稅收優惠措施亦未涉及到與企業經濟類型有關的內容。因此,在這樣的制度框架中,企業的名義稅負是相對公平的,應該不會出現與企業經濟類型密切相關的稅負不公平現象。現實中的上述企業實際稅負不公平的現象也就只能從稅收征收、管理的角度來分析其原因了。這種單純地由稅收征收、管理行為引起的企業實際稅負不公平的現象可統稱為稅收管理性不公平。

二、對稅收管理性不公平的分析

被西方經濟學家稱為“亞當·斯密學說在歐洲大陸的繼承者和傳播者”的法國經濟學家薩伊在其《政治經濟概論》。中是這樣論述稅收的公平原則的,“課稅是①參見讓·巴蒂斯特·薩伊著,陳福生、陳振驊譯《政治經濟概論》(商務印書館1991年版)第509頁。②參見《中國統計年鑒》(1999年)。個負擔,當大家都一樣時,每個人的負擔必然最輕。當租稅不公平地歸一個人或產業部門負擔時,它不但是直接負擔,而且是間接負擔,因為它使那個人或部門不能按同等條件跟其他人或部門競爭。豁免一個制造業的稅,往往會使幾個其他制造業破產。對一個人徇私就是對所有其他人不公正。”①這一論述精辟地概括了稅收不公平對企業可能造成的負作用。從稅收的不公平包括制度性不公平與管理性不公平這一點來看,稅收管理性不公平同樣也會造成上述負作用。筆者認為,形成我國目前稅收管理性不公平現象的原因主要有以下兩方面:

(一)征稅意識中存在妨礙稅收管理性公平的觀念

以科思、諾思為主要代表的新制度經濟學認為,一種“成功”的觀念不僅有利于降低相關費用,還有利于制度順利、高效地實施。反之,則造成制度執行費用的增加和制度實施過程中的扭曲執行行為。在我國目前的稅收征管過程中,存在著一些與市場經濟要求的公平原則不相吻合的片面的征稅觀念,這些征稅觀念在很大程度上影響著稅務行政人員的依法公平征稅。例如,相當一部分稅務行政人員甚至政府官員在征稅時對國有企業存在著較強的依賴感,對國有企業的稅收控管相對其他類型企業明顯要嚴格。國家稅務總局局長金人慶在中國稅務學會常務理事會上曾明確指出,“現在國有企業客觀地講稅收負擔高于其他的所有制企業,……在征管上對國有企業是最嚴的,國有企業的情況也容易掌握,不容易搞假……”其他類型企業由于種種原因不但稅收控管較松,還給予名目繁多的稅收優惠。這就必然造成國有企業和非國有企業的實際稅負差距,降低國有企業在市場經濟中的競爭力。上述征稅觀念是計劃經濟體制下的國家財政收入籌集觀念在現階段的延續。從下表可以看出,在“八五”計劃以前,國家從國有企業取得的財政收入占財政總收入的比重。表2顯示:在“八五”計劃以前,國家財政的絕大部分收入來自于國有企業(“一五”至“七五”期間國有企業提供的財政收入占財政總收入的比重平均為81.14%)。隨著社會主義市場經濟體制改革的深入,國有經濟的絕對主導地位相對弱化,1998年國有工業企業的產值僅占我國工業總產值的28.24%。②但是部分稅務行政人員的征稅觀念并未因此改變,仍然將完成其預定“稅收收入指標”的大部分希望寄托于國有企業,并在實際征管中將這種“愿望”付諸實施。當然,部分稅務行政人員能將其“愿望”實現,在很大程度上也得益于國有企業目前尚未完善的產權機制。形成部分稅務行政人員上述片面征稅觀念的另一個原因則與我國的稅收政策傾斜密切相關。在經濟轉軌時期,國家為了深化市場經濟體制改革,支持非國有經濟發展,對非國有經濟實行了一系列的稅收優惠政策,地方政府更是有過之而無不及。客觀上造成對非國有經濟應繳稅款的忽視和放棄,由此產生的稅款征收指標缺口,也只好通過國有經濟或其他途徑來彌補了。

(二)稅法的實施機制尚未完善

《中華人民共和國稅收征收管理法》第十八條規定:“稅務機關不得違反法律、行政法規的規定開征、停征、多征或者少征稅款。”如果稅務行政人員違反規定少征納稅人稅款,且情節嚴重,可以按新刑法規定的徇私舞弊不征、少征稅款罪給予相應的刑事處罰。但是對稅務行政人員違反規定多征稅款,則沒有規定。稅務行政人員“違規成本”較低,違反規定的可能性就會①參見馬國強《論稅收管理的目標、框架與模式》(載《稅務研究》1999年第12期)。大大提高。此外,對稅務行政人員的行政行為的監督機制,作為實施機制的一部分,目前也不完善。業已建立的稅務行政復議制度和稅務行政訴訟制度,往往由于納稅人對稅務行政人員的畏懼心理而顯得推行乏力。總之,在稅務行政人員執行稅法的過程中,對稅務行政人員的監督機制以及違反規定的懲處機制不完善是稅收管理性不公平問題凸現的一個重要原因。

三、改善稅收管理性不公平的幾點建議

分析表明,稅收管理性不公平問題的產生,有征稅觀念和實施機制兩方面的原因,而且這兩方面的原因是相互聯系的。因此,改善稅收管理性不公平現象也應大致從這兩方面因素考慮,具體實施可從以下幾個方面進行:

(一)調整稅收管理目標

“在我國,對于稅收管理的目標,長期以來存在兩種模糊的認識:

1.把取得財政收入作為稅收管理的目標,在實踐中表現為政府每年向稅收管理機關下達收入任務,并以完成收入任務的好壞作為考核其工作業績的主要指標……”。①這種稅收管理目標的現實偏離是稅收管理性不公平問題產生的最基本的利益驅動因素。對稅收管理目標的合理、必要的調整可以在很大程度上降低稅務行政人員在違規征管中博弈的“預期效用”,從而縮小其博弈的余地。

2.現代稅收管理理論認為,稅收管理的目標應是引導、督促納稅人依法納稅。為保證這種稅收管理目標的實現,應建立科學的稅收管理機關業績考核指標體系。這個業績考核指標體系從理論上來看應包括稅務登記率、納稅申報率、稅款入庫率等相關指標。

當然,在現階段完全取消稅收收入指標是不可能的,也是不現實的。應借鑒西方發達國家的一些成功經驗,使稅收收入指標的業績考核功能逐步向收入預測功能靠攏。

(二)糾正征稅意識中妨礙稅收管理性公平實現的觀念

社會主義市場經濟是一種法制經濟。依法治稅是社會主義市場經濟本質、必然的要求。在制度公平的前提下,只有嚴格依法治稅,才能從根本上糾正部分稅務行政人員片面的征稅觀念,真正做到稅收管理公平。在實踐中,依法治稅似乎更多地是指依法納稅。而稅收管理性公平的實現更多地依賴于依法征稅。應培養、強化稅務行政人員依法征稅的法律意識和職權法定觀念,使其在職權范圍內履行職責,不能隨意減免或加重納稅人的稅收負擔。

(三)完善稅法實施機制,加強稅收公平征管

一種行為若能成功地應付反復出現的某種環境,就可能被人類理性地固定下來成為習慣。諾思稱這種過程為“習慣性行為(HabitualBehavior)”。應該說,部分稅務行政人員片面征稅觀念的形成是與這些稅務行政人員征稅過程中的這種“習慣性行為”有著較為密切的關系的。一般來說,完善實施機制、強化制度對人們行為的約束是改變非良性習慣性行為的有效途徑。現階段完善稅法實施機制可以通過建立有效的對稅務行政人員的監督機制和違規懲處機制來進行。從發達國家的成功經驗來看,在稅務管理系統外部設立獨立的稅務監督機構并直接對政府負責的做法是十分有效的。條件不成熟時,可由政府的有關部門,如審計部門或委托會計師事務所等社會中介機構來實行監督,從而形成來自外部的制約。此外,還應建立科學、合理的稅務行政人員執法評價指標體系和懲處制度,在對其執法工作進行客觀考核的基礎上給予相應的獎懲。對于不能依法征稅、擅自提高或減低納稅人稅負的稅務行政人員應按懲處制度從嚴處理。

主要參考資料:

(1)道格拉斯·C·諾思著,陳郁、羅華平譯《經濟史中的結構與變遷》(上海三聯書店1991年版)。

(2)J·B·薩伊著,陳福生、陳振驊譯《政治經濟概論》(商務印書館1997年版)。

(3)AmareshBagchi,RichardM.BirdandArindamDasGupta,(1995)AnEconomicApproachtoTaxAdministrationReform(InternationalCenterforTaxStudies,UniversityofToronto,Canada).