農業調控錯位矯正

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一、以保護農民利益、增加農民收人為基點，盆新選擇我國農業宏觀調控的中心目標

在市場經濟條件下，如果政府不重視保護農民的利益，任憑其在市場經濟的海洋中自生自滅，那就是一種極其危險的短視性的政策選擇，將使我國農業發展和農民收入的增長面臨新的困難。因此，政府必須把提高農民收入的目標作為構建市場經濟體制過程中制定農業政策的基點，在今后我國農業政策制定中，考慮到人口增長和收人水平對農產品需求造成的壓力，保證農產品供給總量的穩定增長，仍應作為一個重要的農業宏觀調控目標，但中心目標更應該偏重于農民收入的提高.應把農民收入目標放在更為重要的地位‘實際上，把農民收入的穩定增長擺在農業宏觀調控目標的第一位，也是社會主義制度所要求的。因為農業、農村和農民問題歷來都是我國革命和建設中一個根本問題，廣大農民不富裕起來，我國經濟落后的面貌就無法從根本上改變，農業現代化建設的目標也是難以實現的。就目前情況而言，具有極為重要的意義。為此，今后的政府農業宏觀政策的制定能否保證農民的收入穩步增長，直接影響工農差距和城鄉差距及整個國民經濟能否實現良性循環。一方面，農民收入長期處于停滯和徘徊狀態，將會直接影響到農民對農業投入的能力，直接制約著農業對經濟發展的“產品貢獻”能力的發揮。另一方面，農民的收入停滯和徘徊將直接削弱農業對經濟發展的“市場貢獻”能力，即農業為國內消費品和生產資料提供重要的銷售市場的能力。所以，政府必須把提高農民收入水平作為構建市場經濟體制過程中制定農業政策的重點，應采取切實有效的措施，優先增加農民的收入。首先，農業應繼續堅持建立社會主義市場經濟體制的改革趨向，在改革農產品銷售體制的同時，要改革糧棉油等大宗農產品的收購體制，讓這些大宗農產品價格面向市場靠近。在主要農產品放開以后，政府要及時轉變職能，以過去那種直接干預農業生產經營，代替市場決定農產品供求價格的方式，轉向間接調控市場，穩定農產品供求，保護農民生產者和消費者的利益，創造一個既能降低農產品交易成本，又能開展公開競爭的社會經濟環境。其次，建立政府對農業生產的支持體系，以減少農業生產者的成本支出。第一，建立對主要農產品的價格支持制度、糧食儲備制度，政府農產品支持價格總水平應使農民在合理經營規模上能得到與農村其他產業勞動者相近的收入，使農民出售等量農產品時得到不少于上年的實際收入，同時，應結合主要農產品的國家儲備制度，配套建設倉儲、運輸設施，能解決農產品收購難、儲存難的間題。第二，對農業生產和“一優兩高”農業開發實現金融支持政策。今后農村金融應逐步實行政策性金融與商業性金融分離政策，目前至少應將農副產品收購貸款和“一優兩高”農業開發貸款作為政策性貸款在計劃和管理上分離出來。第三，對農業資金回流的保障政策，中央和地方財政對農業的投資在明確投資職責的基礎上確定合理的比重，并用立法的形式固定下來，由同級人民代表大會監督執行，農村鄉鎮企業對農業返還的資金，應在全面清理鄉鎮企業支出的基礎上做出明確的政策規定，由上一級農業管理部門分別監督使用.第四，實行和完善對農業生產資料的限價政策。對農業生產資料限價，實質上是對農產品價格的變相保護.一方面政府應該建立農業生產資料供給體系，支持農用工業發展生產，增加農業生產資料的市場供給，使市場價格因供給量增加而有所下降。另一方面政府應針對某些農業生產資料的物價上漲過快而采取必要的限價措施，同時，還應根據國家的財力對主要農業生產資料給以予適當價格補貼，以幫助農業生產者降低成本，發展生產，增加收益。再次，引導農民調整農業生產結構，積極發展適應市場需求的優質農產品，以增加農民收入，各級政府應幫助農民調整傳統農業發展目標，支持農民從追求產量增長向追求質量效益提高方面轉變。為此，在種植業中，逐步淘汰那些無市場需求的劣質農產品生產，大力發展優質糧食品種，同時根據市場需求增加飼料糧的生產，促進畜牧、水產養殖業的發展。對于養殖業和畜牧業也要進行結構調整，即在鼓勵農民利用科技不斷提高飼料報酬率的基礎上，降低養豬業的比重，擴大雞、牛、羊、魚等產品生產的比重.另外，各地農戶還應根據本地資源的比較優勢，重點發展“名、特、優、稀”等農產品，逐步形成“一村一品，一鄉一業”的專業化主產布局。

二、確保農業宏觀調控基本目標的協調，消除農業宏觀調控目標之間以及實施農業政策與外部宏觀環境的康擦所致的沖突。

1.明確農業宏觀調控的中心目標。農業宏觀調控所涉及的是一個多目標、開放的復雜經濟系統，因此，政府在調控農業時，必須明確設置農業宏觀調控中心目標，并且清晰地劃分中心目標與基本目標之間的界限.在農業經濟發展的各個不同階段，農業宏觀調控的各個目標有所側重。在市場經濟體制下，農業危機主要表現為農民收入的危機，即農業收益率下降，因此，政府的農業宏觀調控的中心目標應該以提高農業收益率為核心，各種政策和措施應逐步向增加農民收入的方向傾斜，農業宏觀調控其他目標首先應服從這個中心目標。因為只有圍繞這樣一個明晰的中心目標而構造起一整套行之有效的農業宏觀調控體系，才能充分發揮農業宏觀財政對農業生產的引導、調整和調節的作用。

2.農業宏觀調控中心目標與其它目標相互協調。政府在出臺一系列農業宏觀政策時，必須考慮農業宏觀調控目標的多重性和某種不相容性。由于政府、農民及城市消費者三者之間在一定的范圍內都有各自的經濟利益，相互之間某種沖突也是在所難免的。因此，政府在制定農業宏觀政策時，必須考慮農業宏觀調控基本目標之間相互協調配套。如在農業這塊總量一定的蛋糕中，政府積累的多，勢必影響農民收入的提高，要調動農民增加投入發展農業生產的積極性，就不能長期擠壓農業，拚命壓低農產品的價值。要實現國家工業化，絕不能長期維持不合理工農產品交換“剪刀差”的存在，以犧牲農業為代價來發展國民經濟.為此，政府應調整經濟發展方式，經濟發展再也不能以犧牲農業作為代價.停止對農業剩余的抽取和對農民利益的侵害，走農業與其它非農產業協調發展的道路，在政策取向、科技開發、增加投大、制度創新和體制支持上，真正把農亞作為國民經濟發展的基”益，-礎產業。在戰略戰術上實行重點傾斜，處理好增加農民膠入與保攤農產品供始的關系，制訂斑玲整套相互協調的宏鄧政策來滿足農業宏觀調按目標多重性的容觀要求女_州仁一t件‘一抓梢徐農業宏觀政策的實旅與外部宏觀環境…之何的摩拚，構造二個使農業持續、穩定、協調發展的宏觀環境和農業經濟的運行機制r•-這里具簡單地提山少個改革的基本思路玉(勸農業的基礎地位必須體現在各級政府的財政預算之中，中央贓政預算用于農業的比例在正常的年景不能低于扣%、華九五”期詞應適當增加這個比例，以增加農業的后勁:.伺時.;應盡快制定《農業預算法減《農業投資法裊等法規條例，規定農業預算的最低份額。拐)農業稅缸改革應既著眼于工農利益關系的協訝，又著力于協調農業內部不同地區、不同職業生產經營者的嗽稅忱例甘在短期內，稅制改革應主要在后者，尤其要減輕糧食主產區和山區開發性農業斌稅，適當增加經濟作物和鄉核企業的稅收認助信貸政策應適當向農業傾斜，尤其應保證那些有甲】農村經濟發展巾長期發展昌標領昌的信貸要求。伺時要嚴格執行差別利率、鼓勵改善農業生產條件.和采用先進農業高新技術抓幼貨幣政策方面的主要任務是控制植貨膨旅對農用工業品價格水平的推動。降低農甩工業品生產成本，增加農用工業品的有效供給，為農民提供更多量足質優的農用生產資料甘(幻匯率政策應與農產品貧易體制改革和農產品創匯收入的再分配結合起來。二改革的方阿皮該是在政府控制出、白~總;規模的條件鉀好拼大農業企業的出功權限，或完善農契結合U農工資緒合的體制，與此同時，應進份步增加農業企業出口農產品創匯收入的留成比例。另外生還應抓往當前改革的機遇，繼續推進農業經濟體制歌革;斌通過城市經濟體制的配套和完善、進份涉促進農村體制改革的深入、創造推動農村徑濟發展的體制條件和宏觀環境.要圍繞提高農民收入、增加農產品供給、培育有秩序的城鄉市場和生產要素市場，為宏觀經擠調控體系的改革深化、配套和完善，確立新的經濟體制奠定框架。又為理順城鄉關系，解決工農業利益矛盾，促進城鄉開通，城鄉一體，共伺繁榮，提供新的結合途徑。

三、規范農業宏觀調控的主體，實行分層次的農業宏觀調控‘

農業宏觀調控的主體是中央政府和地方政府。要按照精簡、高效和協調的原則，正確界定各級政府在農業調控中所擔任的角色，協調各級政府發展農業的著眼點和不同的預期目標。鑒于我國幅員廣大，農業生產力發展不平衡，各地的市場發育程度不一，農業宏觀調控應分層次進行，以利于不同地區根據.各自情況下制定相應的經濟政策和調控方式。為此，，既要劃清中央與地方政府在農業宏觀經濟管理上的職責和權限，同時又必須注意不同管理層次在行使職能方式上的差異。中央政府對農業經擠的宏觀調控行為主要體現在四個方面;行政指令、法律監督、培育市場主體和參數調節。完善市場體系和農業宏觀調控體系‘理順工農、城鄉和工農產品的比價關系疚這是實現政府有效調控農業的基本前提條件，其次是運用法律手段來保證政府行為的有效性和經濟往來關系的順利進行。當前迫切需要加強法規的建設，堅持以法治農，切實維護農民生產者的利益。丫科學地運用行政手段，把行政方法與法律手段和參數調節配憊使思，從理順中決和地方財政入手，以“分稅制鯉作為月標模式，合理界定中央與地方的財政別農業經濟調控權限.保證地方利益與農業宏觀利益的同向性和相容性。實施分稅制必須保證中央財權或財力的相對集中，這是中央政府加強宏觀調控，保證宏觀結構趨于合理化的物質基礎。中央集中的較大部分資金，應當通過對重點產糧區實行特殊補貼和轉移支付的方式，體現對農業基礎地位的鞏固作用。在對重點產糧區實施特殊優惠政策的基礎上，政府還應設立糧食風險儲備基金，調集相當數量的儲備糧食，以做到在災害年景起到平抑糧食物價的宏觀調節作用。在制定和實施保護農業的傾斜政策過程中，還應正確運用行政和法律手肆，對傾斜的政策起保障作用。同時，還應增加中央政府調控全國市場網絡和規范地方政府行為的能力，將經濟要素的配置主體，由政府轉向企業和農民，加快把農業企業和農民推向市場的步伐。省級農業宏觀調控的層次，應根據中央農業宏觀調控的總體戰略目標，制定本區域內的農業發展戰略、中長期發展計劃和農業資源利用開發的長期規劃.根據中央宏觀調控主導層的產業結構政策，按照區域專業化分工協作的原則和市場經濟的效益導向，從本地區的資源優勢出發，制定本地區的農業經濟產業布局細則，確定本區域內農村經濟的主導產業。同時，積極推進本區域農產品市場和農業要素市場的建設，發展直接面向農戶的信息產業，以指導性的經濟信息為微觀經濟主體服務。省級政府還應根據財稅體制改革的分稅制要求，從本地區的實際出發，在地方稅種的范圍內，靈活運用利率和適度增減稅種，引導本地區的農村產業結構調整，促進產業結構和資源配置的合理化，使之符合中央農業宏觀調控所確定的中心目標。縣級農業宏觀調控的重點是轉變政府職能，從行政命令轉向依靠經濟、法律手段，協調、指導、預警、監督農業經濟運行。縣級政府對農業經濟的宏觀調控內容主要是管理職能的根本轉換，通過農業社會化服務改善調控機制，通過調控強化服務硯能、首先，縣鄉倆級涉農部門應以多種形式為市場漢業提供各類社會化服務。實現農業社會化小各.必鉀堅持因地制宜、分類指導的原則，從農i又介一筑求出發，同時，尊重農民的自主權力，使農民擁有更多的選擇服務項目和內容的權力;服務要體現政府的農業宏觀調控政策，休現政府對農業的支持。其次，推行農工寬~體化的建設，從根本上改革城鄉經濟分割、農工貿利益相互脫節、小生產與大社會相互樹約的局面。縣級政府應著重縣級市場建設，尤其是抓農產品市場、專業市場建設。除了在市場建設的硬件，如倉儲、交通、通訊、市場設施建設上有責無旁貸的義務外，更應注意在降低市場交易成本，市場和商情預報信息，防止市場波動，減少市場風險，為農戶提供看得.見、摸得著的服務，促進農村經濟的發展。》，

四、建立和健全強有力的農業宏觀調控體系

市場經濟愈發展，政府越要重視對農業的宏觀調控，為了確保政府的農業宏觀調控目標的實現。當前和今后一段時間必須加強對農業宏觀調控體系的建設。其主要內容有:

(1)建立農業信息預警系統。建議由政府主管的農業部門牽頭，計劃、統計、科技等部門參加，共同建立中央、省、市、縣農業信息預替系統，該系統的主要功能是:①及時準確為農業行政部門和農戶提供農業資源狀況、農資供求、農副產品供求、市場價格走勢、農業科技新成果等方面的綜合信息服務，②提供農業經濟系統運行預警信息，當農業生產出現波動時，及時提出報警，為決策者調整農業政策服務。

(2)建立主要農產品價格保護系統。對于收購農產品保護價格的制定原則，根據各國的經驗，保護價是依據生產成本、機會成本、貿易條件、國際價格、國際經濟條件等多種因素制定的.針對我國的具體情況，我們認為，農產品收購保護價的制定，要以補償生產成本并略低于正常年景的利潤水平，同時考慮國家財政承受能力，以有利于優化農業生產結構為原則。在近期，要同國家原有定價水平作適當銜接.對于糧食收購保護價的實施范圍，應當包括國家原來定購的部分和國家專項儲備的部分飛這兩部分占糧食商品總盈的五分之二以上，食油、棉花等保護價的筱蓋范圍可以有所擴大，保護的品種可以有所增加，并且逐步地向支持性價格政策過度.

(3)建立農產品價格調節系統.為了落實農產品收購保護價措施和必要的限價措施，必須建立農產品價格調節基金制度，作為政府價格調控的經濟手段，用于平抑價格的過度波動.目前，我國一些地區建立副食品價格調節基金和糧食價格調節基金，做了一些有益的嘗試，取得了一些成功的經驗，但存在的問題也很突出。根據國內外的經驗教訓和我國實踐情況來看，有兩條必須明確，一是要保證價格調節基金的資金來源，并列入財政預算;二是只在中央和省兩級設立，省以下的政府部門沒有必要再設基金。

(4)建立農產品儲備系統.合理確定主要農產品儲備品種、儲備量，增加儲備設施的投入，建立中央和省兩級儲備網絡，重點放在中央一級.因為農產品儲備制度不僅可以用來調劑豐歉年之間的余缺，也可以用來調劑地區之間的余缺。對于太狹小的地區來講，建立儲備制度的作用是有限的。由于我國地域遼闊，地區之間情況差異較大，單由中央一級的儲備，難以顧及各個地方的需要，而且在當前中央與地方“分灶吃飯”的財政制度下，僅依靠中央財政難以建立完備的儲備體系，還需要省一級建立一定的儲備，省級農產品儲備用于省內不同地區之間供求關系的調節.另外，還應考慮農產品適度儲備規模的確定.由于主要農產品供求之間情況有一定差異，確定適度儲備規模的標準也有所不同。對自給性較強的糧油等產品儲備量占總產量的比重相對小一些;商品率高的產品如棉花、食糖，其儲備量占總產量的比例相對大一些。對于大宗糧油產品，適度儲備規模要綜合考慮生產周期長短、消費量和生產波動幅度及進出口情況等主要因素.我們認為:全國糧食儲備量保持在200億公斤為宜，不少于全國半年周轉用糧;棉花儲備規模保持在4。。。一5000萬擔左右為宜，油料儲備總盤不少于3。億斤為宜;食糖、烤煙、豬肉等也要進一步完善現有的儲備制度。主要農產品的儲備產區和銷區都要承擔一定的責任。

(5)建立對農業的五大支持系統。這是從根本上提高我國農業現代化水平和綜合生產能力，提高農民經濟地位和生活質量，增加農民收入的基本措施.這五大支持系統是:①農業教育、科研和技術推廣系統。②農用工業生產系統，包括農業生產資料的生產和農產品加工設備兩類.③農業基礎設施系統乳包括對大江大河的治理、水利工程，環境保護與治理，農業資源全面合理開發與利用.④農業經濟的市場環境系統，包括交通、能源、通訊、市場和市場管理設施等。⑤農業社會化服務系統，這不僅是提高現代社會化農業綜合生產能力的重要條件，而且可以節約農業生產成本，提高農業的經濟效益.