縣域經(jīng)濟(jì)和縣域金融發(fā)展
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一、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)意義重大
縣在我國(guó)處于“鄉(xiāng)之首，城之尾”，是一種城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)綜合體，是所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，具有向上連接城市、向下輻射鄉(xiāng)村，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)全面進(jìn)步的綜合功能，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的紐帶。縣域經(jīng)濟(jì)作為構(gòu)成我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)單元，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)比較齊全、結(jié)構(gòu)比較完整、運(yùn)行及調(diào)控皆具有相對(duì)獨(dú)立性的功能完備的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。其基本特征，一是轄領(lǐng)我國(guó)全部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)據(jù)基礎(chǔ)地位，是歷史造就的我國(guó)農(nóng)民社區(qū)的天然領(lǐng)地，從而使得長(zhǎng)期以來(lái)倍受關(guān)注的所謂“三農(nóng)”問(wèn)題集中在縣域，反映在縣域，也必須最終解決于縣域；二是目前我國(guó)工業(yè)企業(yè)總數(shù)的75%在縣，全國(guó)中小企業(yè)中更有近98%之?dāng)?shù)在縣，縣域內(nèi)企業(yè)多屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)深厚，二、三產(chǎn)業(yè)以中、小企業(yè)為主體，正是要靠這樣的眾多企業(yè)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的歷史性重任；三是全國(guó)小城鎮(zhèn)基本都在縣屬領(lǐng)域，縣城本身就是國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的重點(diǎn)和主體目標(biāo)，而加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是快速、有效提高我國(guó)城鎮(zhèn)化水平、全面建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)的必由之路；四是我國(guó)東西部以及省域、地域間的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的不平衡性，東部一些相對(duì)發(fā)達(dá)起來(lái)的縣域經(jīng)濟(jì)和各地率先轉(zhuǎn)型的縣市經(jīng)濟(jì)，可以為西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供很好的示范作用。所有這些都顯示出我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有充分的機(jī)遇，強(qiáng)大的動(dòng)力，深厚的潛力。
當(dāng)前和今后，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)與我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密相聯(lián)，融入其中，受益于斯。我們看到，十六大報(bào)告中非常值得關(guān)注的一點(diǎn)，是在論述到農(nóng)業(yè)的發(fā)展方針政策時(shí)，從新的視角積極尋找解決三農(nóng)問(wèn)題的道路，指明了“農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)”。明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步提高城鎮(zhèn)化水平，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，還具體指出“發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)”。這種跳出農(nóng)業(yè)看農(nóng)業(yè)，著眼城鎮(zhèn)帶農(nóng)村的發(fā)展大思路，預(yù)示了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新前程。城鎮(zhèn)化在有效提升縣域經(jīng)濟(jì)層次的同時(shí)，會(huì)使金融資源聚集、集中、富集，為縣域金融增長(zhǎng)提供有利條件。相關(guān)資料顯示，1981年時(shí)我國(guó)有建制鎮(zhèn)2678個(gè)，2000年為19692個(gè)，近20年中增長(zhǎng)了7.35倍；鎮(zhèn)域總?cè)丝趶?981年5840萬(wàn)上升到1998年36733萬(wàn)，增加了6.29倍。近10年來(lái)，小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力6000多萬(wàn)人，占同期轉(zhuǎn)移出的農(nóng)村富余勞動(dòng)力的50%。城鎮(zhèn)化水平一般是以城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎刈鳛橹笜?biāo)衡量的。20年間我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1980年的19.39%上升到2000年36.22%，提高了16.8個(gè)百分點(diǎn)。到2001年，我國(guó)已有設(shè)市城市663個(gè)，建制鎮(zhèn)近2萬(wàn)個(gè)，城鎮(zhèn)人口近4.8億人，城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步達(dá)到37.7%。1998年，世界各國(guó)城市化平均水平為47%，而中國(guó)當(dāng)年為30.4%，低于世界平均水平近16個(gè)百分點(diǎn)。未來(lái)20年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平要從目前的37.6%提高到50%，城鎮(zhèn)人口從現(xiàn)在的4.8億增加到7億，人均住房水平要從現(xiàn)在的21平方米提高到35平方米。據(jù)專家測(cè)算，這將產(chǎn)生數(shù)十萬(wàn)億元的資金需求（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2002.12.16）。
中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)在于城鄉(xiāng)發(fā)展存在“二元”結(jié)構(gòu)的矛盾?！岸苯Y(jié)構(gòu)矛盾的重要表象之一是國(guó)家的工業(yè)化過(guò)程進(jìn)展迅速而城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。二十多年來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展取得了重大成就，但至今尚未解決好“三農(nóng)”這一帶根本性的問(wèn)題?！叭r(nóng)”問(wèn)題已不單純是一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民收入的局部問(wèn)題，而是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局性問(wèn)題。農(nóng)村人口比重太大和農(nóng)民收入水平很低長(zhǎng)期以來(lái)制約著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?7.1%，明顯高于43.1%的世界平均水平。由于人多地少，農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率無(wú)法提高，農(nóng)民收入上不去，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，在這種情況下，建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。富裕農(nóng)民的根本出路在于減少農(nóng)民，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的根本出路在于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。因此，中國(guó)只有走出二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，將成億的農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，才能使農(nóng)民的收入水平有較大幅度的提高，才能從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題，這已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的共識(shí)。據(jù)資料，一國(guó)人均GDP水平進(jìn)入1000—5000美元區(qū)間時(shí)，也正是一個(gè)完成城市化的過(guò)程。走完這個(gè)過(guò)程，英國(guó)用了200年，美國(guó)用了100年，韓國(guó)只用了25年。目前我國(guó)從總體上看可以說(shuō)剛好跨入了這一過(guò)程。有專家研究認(rèn)為，在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化每年可以為農(nóng)村提供1億多個(gè)就業(yè)崗位，每年可以為農(nóng)村增加7000億元以上的非農(nóng)業(yè)收入（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2002.12.17））；如果經(jīng)過(guò)5到10年的努力，僅使現(xiàn)有每個(gè)縣城都能發(fā)展成為10萬(wàn)人口左右的小城市，全國(guó)就至少可以憑此再轉(zhuǎn)移1億以上農(nóng)村人口，那將對(duì)農(nóng)村的發(fā)展起到極大的帶動(dòng)作用（陳錫文新華社北京2001.4月）。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，但是還不夠快，至今仍有50%多的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)，而創(chuàng)造的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只占15%（張卓元《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002-11-28）。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化需要小城鎮(zhèn)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心提供更多更好的技術(shù)、信息、資金等服務(wù)，另外，中國(guó)小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有著不可分割的血緣關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)和素質(zhì)提高也需要借助小城鎮(zhèn)的扶持，只有小城鎮(zhèn)上規(guī)模上檔次，才能帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展?？傊?，不加快城鎮(zhèn)化的步伐，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就難以長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的發(fā)展。
有人指出，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略更加需要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)大縣域經(jīng)濟(jì)。我國(guó)東西部的差距（也可引申到同一省域范圍內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距）從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，是作為其經(jīng)濟(jì)體系細(xì)胞單元的縣域經(jīng)濟(jì)的差距。據(jù)報(bào)道，在第一屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)中，將全國(guó)2073個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)（其中西部有1075個(gè)）的基本競(jìng)爭(zhēng)力劃分成從A到J十個(gè)等級(jí)，從評(píng)價(jià)結(jié)果看，西部的縣域經(jīng)濟(jì)在實(shí)力最強(qiáng)的A級(jí)中只占5%，在最弱的J級(jí)中則占86.8%。在行政區(qū)劃上，西部的縣（旗）單位有905個(gè)，占西部縣級(jí)單位總數(shù)的84.2%，縣域人口比例達(dá)81.3%（新華網(wǎng)2002-08-27）。從現(xiàn)實(shí)情況看，縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)體系中一般屬于相對(duì)薄弱部位，是影響總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)水平的降減因素；但是如果從發(fā)展眼光看和辯證分析，這些當(dāng)前在西部經(jīng)濟(jì)（欠發(fā)達(dá)地區(qū)）中占有主導(dǎo)地位的縣域經(jīng)濟(jì)，也可能正是西部或欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)所在，后發(fā)優(yōu)勢(shì)所在，競(jìng)爭(zhēng)潛力優(yōu)勢(shì)所在，是這些地區(qū)實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的力量源泉。因此可以說(shuō)，西部大開(kāi)發(fā)將會(huì)歷史地邏輯地選擇大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。正如一位河北省省長(zhǎng)前不久所指出的，對(duì)于西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，“實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展在一定意義上基礎(chǔ)在縣，潛力在縣，希望在縣?！?/p>
二、近年來(lái)我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇金融抑制
從一定意義上可以講，縣域經(jīng)濟(jì)就是以縣域?yàn)閱挝贿M(jìn)行資源配置的經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，如何增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題受到普遍重視，所謂縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)質(zhì)應(yīng)該是縣域單位通過(guò)科學(xué)有效配置資源以獲得比較優(yōu)勢(shì)的能力。其中，金融要素在現(xiàn)代縣域經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制中起著核心性作用。根據(jù)一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的所謂的金融抑制論,金融服務(wù)如果不能有效地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要,達(dá)到一定程度就會(huì)形成金融抑制,限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們看到，當(dāng)代社會(huì)的資源可以說(shuō)越來(lái)越金融化（以前的資源是很物質(zhì)化的），人們調(diào)動(dòng)一個(gè)社會(huì)潛在的資源、經(jīng)濟(jì)體系的資源是通過(guò)金融體系來(lái)完成的（吳曉求2002)。一位外國(guó)學(xué)者曾針對(duì)我國(guó)的有關(guān)情況指出，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)資源的整合上，金融業(yè)可以使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合在一起，也可以把中小企業(yè)結(jié)合在一起，可以廣泛地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這正是金融業(yè)起到的關(guān)鍵作用。種種跡象表明，金融業(yè)在哪個(gè)方面發(fā)揮的作用更強(qiáng)，發(fā)揮得更好，哪個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)更強(qiáng)勁、更穩(wěn)定。推動(dòng)金融部門的發(fā)展就等于是推動(dòng)穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，資本的穩(wěn)定性起到了很大作用。誰(shuí)在這方面做得好，誰(shuí)就可以得到更多的資金。正是基于這樣的道理，人們擔(dān)心地看到，近年來(lái)我國(guó)較大范圍地并日趨嚴(yán)重地出現(xiàn)了銀行貸款向城市集中，以致大量資金由農(nóng)村向城市流動(dòng)的趨勢(shì)，這種資源配置顯然不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，勢(shì)必會(huì)拖累整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
眾所周知，改革開(kāi)放較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是廣大縣域區(qū)域，其特征大都表現(xiàn)為典型的投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。實(shí)際情況表明，所謂投資拉動(dòng)，對(duì)于大多數(shù)地方和經(jīng)常性情況下，是靠信貸資金大量和及時(shí)投入的拉動(dòng)。沒(méi)有良好的金融環(huán)境，沒(méi)有金融的大力支持，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)就難以有大的作為，地方政府調(diào)控轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)的職能也不會(huì)得到充分、有效的發(fā)揮。
對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的投資拉動(dòng)，除了信貸資金的投入，還可以有財(cái)政、民資和外資等方面的投入，但對(duì)于我國(guó)大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這些投資是可望不可及的或者如同杯水車薪。就縣級(jí)財(cái)政情況來(lái)看，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，1999年中國(guó)2109個(gè)縣級(jí)單位中，億元縣有593個(gè)，一般縣480個(gè)，財(cái)政補(bǔ)貼縣則多達(dá)1036個(gè)（含國(guó)定貧困縣574個(gè)，它們的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不到10億元，平均地方財(cái)政收入只有4563萬(wàn)元，嚴(yán)重入不敷出，人均GDP僅為2573元，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的39.3%,人均地方財(cái)政收入121元,為全國(guó)平均水平的27.3%）。雖然全國(guó)縣市財(cái)政收入已由1994年的967億元增加到2000年的2636億元，年均增長(zhǎng)18.2%。但20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40%以上，1998和1999年仍分別高達(dá)31.8%和35.5%,而且越往西部赤字面越大,有的省份高達(dá)60%以上?，F(xiàn)在全國(guó)城鎮(zhèn)縣以下的農(nóng)村，尚且有50％以上的縣不能夠按時(shí)發(fā)工資（2003-02-21《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》）?？h級(jí)財(cái)政基本上還是“吃飯財(cái)政”,沒(méi)多少余力去搞建設(shè)?？梢?jiàn)總體上縣域經(jīng)濟(jì)要指望靠大量財(cái)政資金投入進(jìn)行拉動(dòng)，至少在當(dāng)前階段是不具備條件的。但財(cái)政不強(qiáng)并不等于在金融方面也將無(wú)所作為。因?yàn)榻鹑诓块T可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資金,包括眾多企事業(yè)單位尤其是蘊(yùn)藏于民間的大量資金,乃至在必要的情況下通過(guò)外源性融資來(lái)為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力。如蘇北濱?？h是出了名的貧困縣，2001年縣財(cái)政收入不足1.5億元，但農(nóng)村信用社近年來(lái)卻發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，各項(xiàng)存款凈增10億元以上，增長(zhǎng)16.4%，并且全縣農(nóng)村信用社當(dāng)年一舉扭虧為盈，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)330萬(wàn)元(《金融時(shí)報(bào)》2002年8月26日)。又如山東臨沂地區(qū)在1984年時(shí)尚有人均純收入在150元以下的貧困村3390個(gè)，1985年蒙陰、平邑等六個(gè)山區(qū)、庫(kù)區(qū)縣被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)重點(diǎn)扶貧的貧困縣。但到1995年，臨沂市在全國(guó)革命老區(qū)中率先整體脫貧，1999年底全市農(nóng)民人均純收入超過(guò)全國(guó)平均水平。這一成果的取得,固然得益于國(guó)家政策及多方面因素,這當(dāng)中值得指出的是,在整個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)銀行臨沂分行先后投放8.6億元的信貸資金作為啟動(dòng)資金，應(yīng)該說(shuō)在其中發(fā)揮了重要作用。并且,近幾年臨沂地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量在山東省內(nèi)大體處于中下游水平，而農(nóng)行臨沂市分行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)谌∞r(nóng)行系統(tǒng)始終位居前列(據(jù)2003年1月2日《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道資料)。
但就是在金融支持方面，近些年來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)正遭遇到越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)。中國(guó)人民銀行貨幣政策分析小組發(fā)表的《2002年二季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》指出，當(dāng)前縣域金融服務(wù)仍存在薄弱環(huán)節(jié)。近4年國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行精簡(jiǎn)縣級(jí)支行1782個(gè)。1998年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)調(diào)整，也相應(yīng)減少了在縣級(jí)經(jīng)濟(jì)中的貸款。股份制商業(yè)銀行在縣級(jí)基本沒(méi)有機(jī)構(gòu)。股票上市也很難輪到中小企業(yè)。農(nóng)村信用社已成為縣域經(jīng)濟(jì)中的主要金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。雖然近幾年貸款增加較多，但仍無(wú)法彌補(bǔ)資金缺口。(《金融時(shí)報(bào)》2002年8月2日)
人們看到，引發(fā)縣域金融所謂退潮危機(jī)的是國(guó)有商業(yè)銀行大舉撤并縣及縣下機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)大幅度調(diào)整信貸資金營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略。四大國(guó)有銀行撤并縣行，醞釀?dòng)?997年中央金融工作會(huì)議。1998年，央行“關(guān)于國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)改革方案”出臺(tái)，對(duì)四大銀行機(jī)構(gòu)的撤并提出了具體要求。四大銀行的退出農(nóng)村，削減了銀行的營(yíng)業(yè)包袱，增強(qiáng)了盈利能力，但卻不可避免地帶來(lái)了所謂農(nóng)村“金融空洞”的現(xiàn)象。
各商業(yè)銀行年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，1998年到2001年間，國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)總數(shù)由1997年底的15251家下降到2001年末的12529家，減少了2722家。其中，中國(guó)銀行撤并縣支行246家，縣支行總數(shù)比1997年末減少22%；中國(guó)建設(shè)銀行累計(jì)凈減少營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)4000多個(gè)，其中削減縣及縣轄網(wǎng)點(diǎn)3601個(gè)；中國(guó)工商銀行則撤并了8700個(gè)分支機(jī)構(gòu)；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行由于網(wǎng)點(diǎn)最多，因此撤消的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量也最多——最多時(shí)農(nóng)行有近6萬(wàn)家網(wǎng)點(diǎn)，目前農(nóng)行僅余下4.4萬(wàn)家。另?yè)?jù)中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行統(tǒng)計(jì)調(diào)研資料，自1997年末到2000年末，全轄（山東、河南）幾家國(guó)有商業(yè)銀行共減少機(jī)構(gòu)6794個(gè)，機(jī)構(gòu)的撤并主要集中在縣及縣以下區(qū)域，其中支行及支行以下退出機(jī)構(gòu)約占機(jī)構(gòu)減少總數(shù)的99.4%。
四大國(guó)有商業(yè)銀行撤并縣級(jí)及以下機(jī)構(gòu)后，縣域金融格局發(fā)生深刻變化。現(xiàn)實(shí)情況大體為，縣級(jí)城市的主角是農(nóng)業(yè)銀行，縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的主角是農(nóng)村信用社。而工行、建行、中行等雖然在大多數(shù)縣級(jí)仍保留著支行編制(尚未及撤并，有的已降格)，但已把經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)移至大中城市以及沿海地區(qū)。
[實(shí)際上近些年來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)重心也一直在不斷進(jìn)行轉(zhuǎn)移：機(jī)構(gòu)設(shè)置上，大量撤并農(nóng)村縣以下的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，努力向大中城市增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)；資源配置上，將內(nèi)部人才、資金、技術(shù)裝備等重點(diǎn)向金融資源富集的城區(qū)行傾斜；管理機(jī)制上，提升系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)重心，上移核算單位，上收基層營(yíng)業(yè)所乃至縣支行的貸款審批權(quán)；業(yè)務(wù)發(fā)展上，不再直接面向一般農(nóng)戶和眾多鄉(xiāng)村小企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市優(yōu)良大客戶、行業(yè)壟斷性客戶、城鎮(zhèn)高收入群體客戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與公司客戶等。雖然目前看農(nóng)業(yè)銀行還是主要以農(nóng)村業(yè)務(wù)為主（2000年初，全行各類機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)5.6萬(wàn)個(gè)，各類員工67萬(wàn)人，70%的人員和業(yè)務(wù)都在縣及縣以下）。然而近年來(lái)從總行到分支行，都在不斷考慮一個(gè)基本的問(wèn)題，就是今后的農(nóng)業(yè)銀行朝什么方向發(fā)展，市場(chǎng)定位在哪里。朱總理2000年4月在江蘇考察時(shí)提出，農(nóng)行要逐步從農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人貸款領(lǐng)域中退出，讓出一塊市場(chǎng)給信用社。這被看作是為農(nóng)行調(diào)整市場(chǎng)定位和發(fā)展思路帶來(lái)了新的機(jī)遇。農(nóng)總行已經(jīng)做出決策部署，要逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)銀行自身新的組織體系，重要內(nèi)容之一就是撤并低效網(wǎng)點(diǎn)，階段性目標(biāo)是從2000年后的三年內(nèi)把達(dá)不到保本點(diǎn)的網(wǎng)點(diǎn)全部撤并，而這些基層網(wǎng)點(diǎn)大部分是分布在農(nóng)村地區(qū)。據(jù)一份行內(nèi)文件報(bào)告，截止到2001年11月20日，山東省農(nóng)行系統(tǒng)近三年來(lái)共撤銷營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)1832個(gè)，基層營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)已由1998年的3946個(gè)減少到2114個(gè)，精簡(jiǎn)比例達(dá)46.4%。其中設(shè)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)剩下813個(gè)，僅占全省農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的47%，且大多位于沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)僅有195個(gè)，占當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的32%，在個(gè)別地區(qū)這個(gè)占比已不足20%。]
相關(guān)資料顯示，總量不足仍是當(dāng)前制約農(nóng)村金融的主要問(wèn)題。主要體現(xiàn)在廣義貨幣供應(yīng)量的地區(qū)差和農(nóng)村信貸資產(chǎn)總量不足。近年來(lái)，針對(duì)內(nèi)需不足問(wèn)題，央行采取適度或穩(wěn)健的貨幣政策，取得了積極效果。但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所對(duì)應(yīng)的廣義貨幣供應(yīng)量仍低于城市地區(qū)。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)村廣義貨幣供應(yīng)量比率為1：2.3；而工業(yè)總產(chǎn)值與城市廣義貨幣供應(yīng)量的比率為1:2.5。而且，農(nóng)村信貸資產(chǎn)總量明顯不足。農(nóng)村地區(qū)人均信貸水平顯然低于農(nóng)業(yè)人口人均產(chǎn)值。
很多人已經(jīng)看到并指出，在當(dāng)前的農(nóng)村金融市場(chǎng)，一個(gè)最大的資金“抽取器”是郵政儲(chǔ)蓄。國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)撤出縣域產(chǎn)生的空缺，似乎被郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)的迅猛擴(kuò)展填補(bǔ),不少基層郵政局將郵政儲(chǔ)蓄作為新的業(yè)務(wù)和效益增長(zhǎng)點(diǎn)，郵政儲(chǔ)蓄余額急劇上升。據(jù)披露，從1986年在12個(gè)城市試辦郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)以來(lái)，郵儲(chǔ)到目前已經(jīng)發(fā)展?fàn)I業(yè)網(wǎng)點(diǎn)2萬(wàn)多個(gè)，在全國(guó)1700多個(gè)縣、市實(shí)現(xiàn)了通存通兌。2001年郵政系統(tǒng)存款余額為5911億元，其中3781億元是從縣及縣以下吸收的。目前已擁有6100億元的儲(chǔ)蓄額的郵政部門成了僅次于四大銀行的第5大儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)。郵政儲(chǔ)蓄的發(fā)展，并沒(méi)使農(nóng)村有限的金融資源用于農(nóng)村，還使農(nóng)村本來(lái)緊張的資金外流。有央行官員估算，郵政儲(chǔ)蓄金額約有70%來(lái)自農(nóng)村，有4000多億的資金流入城市，還有一種較保守的估算，郵政儲(chǔ)蓄資金30%來(lái)自農(nóng)村，按這個(gè)比例計(jì)算，農(nóng)村流出的資金也有2000億元。郵政儲(chǔ)蓄快速擴(kuò)張的原因就在于其低廉的布點(diǎn)成本和經(jīng)營(yíng)成本。它依托原有郵局網(wǎng)點(diǎn)，開(kāi)設(shè)儲(chǔ)蓄代辦點(diǎn)的開(kāi)設(shè)成本幾乎為零，而且其最大的優(yōu)勢(shì)在于可以坐吃央行的利差。目前郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存央行的利率4.6008%，而據(jù)央行估算，目前郵政儲(chǔ)蓄組織存款的綜合成本約為2.91%，就是說(shuō)，其凈利差收入率在1.69個(gè)百分點(diǎn)左右。
此外，由于各國(guó)有商業(yè)銀行在改革調(diào)整中實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)信貸權(quán)限上交，法人客戶貸款審批權(quán)集中到二級(jí)分行以上，縣域內(nèi)分支機(jī)構(gòu)存差不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致近年來(lái)在我國(guó)出現(xiàn)了在儲(chǔ)蓄大于投資因而整體上信貸資金非常充裕的情況下，國(guó)家銀行對(duì)縣域及農(nóng)村地區(qū)的貸款發(fā)放總規(guī)模卻呈逐年減少的趨勢(shì)。部分地區(qū)的基層商業(yè)銀行基本上成了“儲(chǔ)蓄銀行”，銀行將儲(chǔ)蓄資金系統(tǒng)內(nèi)上劃并撥付到資金需求大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，從中獲取資金利差，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的合理融資要求卻無(wú)法得到保證(2002.6.24《中華工商時(shí)報(bào)》)。央行最近的一份報(bào)告提及，縣級(jí)各類商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)吸收資金6000多億元，在農(nóng)村放貸3000多億元，就是說(shuō)國(guó)有商業(yè)銀行從縣域范圍吸存后通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)上存流出農(nóng)村的資金約為3000億元。再?gòu)膰?guó)有銀行的貸款結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款所占的比重偏低，并且從上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)持續(xù)下降，結(jié)果影響到縣域地區(qū)整體貸存比例下降，顯示出農(nóng)村信貸資金供需失調(diào)。有專家估算，加上郵政儲(chǔ)蓄，農(nóng)村地區(qū)每年的資金流出高達(dá)5000多億。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豫、魯、浙三省許多農(nóng)區(qū)60%—70%的資金通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄、商業(yè)銀行等流向城市和工業(yè)區(qū)。由此使發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)缺少資金的現(xiàn)象更加普遍，貸款難、融資難越來(lái)越成為嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“卡脖子”問(wèn)題。對(duì)此，有關(guān)專家呼吁，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)縣域資金資源，必須盡快建立農(nóng)村資金的回流機(jī)制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，從它上個(gè)世紀(jì)80年代中期異軍突起，銀行信貸的大力支持功不可沒(méi)，但近期的情況已是今非昔比。據(jù)資料，2001年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值2.93萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)8%，增幅高于全國(guó)GDP增長(zhǎng)0.7個(gè)百分點(diǎn)，但全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額僅為6502億元，比全國(guó)各項(xiàng)貸款余額的增幅低5.3個(gè)百分點(diǎn)。2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已達(dá)30.4%。但2001年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款占全國(guó)各項(xiàng)貸款余額的比重僅為5.9%。農(nóng)業(yè)部對(duì)江蘇省武進(jìn)縣個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的調(diào)查顯示，年收入500萬(wàn)元以上的企業(yè)中有45.1%認(rèn)為貸款難，年收入500萬(wàn)元以下的有86.5%認(rèn)為貸款難?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從其它渠道獲得資金也都相當(dāng)困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的融資難問(wèn)題，已經(jīng)不是某一方面的，而幾乎是全面的融資難（新華網(wǎng)2002-08-21《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）
國(guó)有商業(yè)銀行逐步從縣域退出應(yīng)該說(shuō)是一種市場(chǎng)行為。其動(dòng)因大體上有三方面。一是出自實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的需要。按照經(jīng)濟(jì)核算原則，它必須從金融資源相對(duì)貧乏的地區(qū)和領(lǐng)域退出，而把自身有限經(jīng)營(yíng)資源盡量轉(zhuǎn)向金融資源相對(duì)富集的地區(qū)和領(lǐng)域，以求獲取最佳經(jīng)營(yíng)效益。二是出于戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的需要。為了應(yīng)對(duì)加入WTO后外資銀行和金融機(jī)構(gòu)的可能大舉進(jìn)入，以及國(guó)內(nèi)其它銀行和金融機(jī)構(gòu)的更多產(chǎn)生和更大擴(kuò)張，各家國(guó)有商業(yè)銀行明顯地感受到生存與發(fā)展壓力，必須抓緊實(shí)行經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略調(diào)整，搶占有利陣地，同時(shí)通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、裁減冗員等措施改善自身組織機(jī)構(gòu)體系和提高系統(tǒng)管理效率，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)實(shí)力，以求從容應(yīng)對(duì)來(lái)自各方面的挑戰(zhàn)。三是對(duì)外部信用環(huán)境惡化和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素加大做出必要的規(guī)避和防范反應(yīng)。在一些地方特別是縣域企業(yè)破產(chǎn)轉(zhuǎn)制過(guò)程中，政府鼓勵(lì)企業(yè)逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，社會(huì)信用狀況惡化，國(guó)有銀行的正當(dāng)利益不能得到保護(hù)，促使銀行或撤出機(jī)構(gòu)，或決定停止向當(dāng)?shù)胤趴钜允局撇?。如工商銀行利津支行因有貸款關(guān)系的43戶企業(yè)效益大幅度下滑，逃廢銀行債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重等原因，于1999年9月整建制地退出了該縣。
[據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》披露，粗略統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)湖北省襄樊市1250家企業(yè)集中破產(chǎn)改制，包括工行、農(nóng)行、建行、交行等湖北省各家金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的30多億債權(quán)化為烏有，而各家債權(quán)銀行對(duì)破產(chǎn)方案提出異議，均被駁回。又據(jù)2002年8月21日《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，在湖北某地，曾經(jīng)有個(gè)地方官員在當(dāng)?shù)匾淮纹髽I(yè)改制會(huì)議上說(shuō)：“趁企業(yè)改制把銀行債務(wù)一筆勾銷。這好比是‘最后一頓晚餐’，不吃白不吃。”這是發(fā)生在兩年前的事情。襄樊市是前幾年逃廢金融債權(quán)的重災(zāi)區(qū)。金融機(jī)構(gòu)把該市列為信用高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，并大量收縮授權(quán)授信。人民銀行報(bào)告分析，幾年時(shí)間，該地區(qū)金融機(jī)構(gòu)少投放貸款100億元。還有前不久有記者對(duì)河南潢川縣城出現(xiàn)“信用荒蕪”的情況調(diào)查顯示，由于長(zhǎng)期來(lái)信用環(huán)境的惡化，銀行幾乎停止了對(duì)許多中小企業(yè)特別是私營(yíng)企業(yè)的貸款，目前四大銀行在該縣的支行，只有農(nóng)行一家還有一些貸款，其余三家均停止了對(duì)該縣所有企業(yè)貸款。一位支行長(zhǎng)告誡下屬，“麻雀捏死也不要讓它飛了”。另一位行長(zhǎng)說(shuō)，“許多個(gè)體工商戶都是騙子”。再一位行長(zhǎng)說(shuō)，“當(dāng)前的情況是貸款投一個(gè)死一個(gè)，所以我們有了資金就上存或者買國(guó)債”。（《本周金融信息》2002年25期、29期）]
從理論上說(shuō)，銀行機(jī)構(gòu)一旦不愿放款，就意味著信用創(chuàng)造功能的弱化乃至喪失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就喪失了必不可少的外在推動(dòng)力。可以斷言，在一個(gè)“逃廢債”盛行的地方，不管是一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)縣，還是一個(gè)省，絕對(duì)不可能有持續(xù)、穩(wěn)定、快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（新華網(wǎng)2002-10-22《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）。
國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)重心實(shí)行向大中城市戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移后，農(nóng)村金融的重?fù)?dān)就逐步落在農(nóng)信社肩上。目前全國(guó)農(nóng)村信用社及縣聯(lián)社共有法人機(jī)構(gòu)約42000個(gè)，各類服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)28萬(wàn)個(gè)。央行統(tǒng)計(jì)顯示，截止2002年6月末，全國(guó)農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額18673億元,占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)存款的12%；各項(xiàng)貸款余額13595億元，占金融機(jī)構(gòu)貸款的十分之一。其中農(nóng)業(yè)貸款余額為5511億元，占農(nóng)信社各項(xiàng)貸款的比重為40.5%。問(wèn)題在于，由于國(guó)有商業(yè)銀行撤并分支機(jī)構(gòu)，而沒(méi)有新的其它金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充進(jìn)去，結(jié)果就是相當(dāng)一部分縣域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一度出現(xiàn)有人所指的金融抑制或者說(shuō)金融服務(wù)空洞化現(xiàn)象。農(nóng)村信用社成為縣域金融主體后，規(guī)模實(shí)力和能力有限，要想讓它充分彌補(bǔ)縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)出現(xiàn)的金融服務(wù)嚴(yán)重不足或融資需求缺口，顯然有些力不從心。雖然從1999年以來(lái)，人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社給予很大的再貸款支持，再貸款限額到2002年底前已經(jīng)超過(guò)1000億元，并且在指導(dǎo)和幫促農(nóng)村信用社面向廣大農(nóng)民發(fā)放小額農(nóng)貸和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等工作中成效顯著，但是一方面從總量上看仍然抵補(bǔ)不了郵政儲(chǔ)蓄和各家銀行從縣域抽走的資金，另一方面當(dāng)前農(nóng)信社的努力注重于緩解農(nóng)民和農(nóng)業(yè)貸款難的問(wèn)題，也還是難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷增長(zhǎng)的更多的各種金融服務(wù)需求，特別是大量中小企業(yè)的融資需求。這種情況已經(jīng)明顯地和不同程度地影響到縣域經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，如果不能使這種局勢(shì)盡快得到扭轉(zhuǎn)，更會(huì)影響到全面建設(shè)小康社會(huì)這個(gè)全局。
[據(jù)“信合情”網(wǎng)站報(bào)道，央行在2000年初開(kāi)始推行農(nóng)戶聯(lián)保貸款和小額信貸。目前最新的數(shù)據(jù)表明，全國(guó)共有約90％的農(nóng)村信用社開(kāi)辦了小額信貸，約49%的農(nóng)村信用社開(kāi)辦了聯(lián)保貸款。又據(jù)2002年12月1日《金融時(shí)報(bào)》刊文披露，截止到9月末，江蘇省農(nóng)信社已向87.1859萬(wàn)戶農(nóng)民發(fā)放了小額農(nóng)戶貸款,向59.4045萬(wàn)戶發(fā)放了農(nóng)戶聯(lián)保貸款,加上其它方式的貸款,經(jīng)審核獲得農(nóng)信社貸款的農(nóng)民戶數(shù)為184.42萬(wàn)戶。這個(gè)數(shù)字在江蘇省1314.74萬(wàn)戶農(nóng)戶總數(shù)中所占比例為14%；紹興農(nóng)信社聯(lián)社在2000年的一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，富裕起來(lái)的農(nóng)民掏出三五千塊的種子、化肥錢已不在話下，但要上規(guī)模、上檔次地投資效益農(nóng)業(yè)、優(yōu)高農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，大幅度地提高收入，沒(méi)有金融的支持仍有困難?！百J款難”仍然是橫在廣大農(nóng)民致富路上的一道門檻(《金融時(shí)報(bào)》2002.11.26)；再據(jù)2002年12月31日《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，截止到2002年11月末，全國(guó)農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款余額773.8億元，農(nóng)戶聯(lián)保貸款余額275.8億；近5000萬(wàn)戶農(nóng)戶獲得了小額信用貸款，1000多萬(wàn)戶農(nóng)戶獲得聯(lián)保貸款支持，兩項(xiàng)合計(jì)受益農(nóng)戶總數(shù)達(dá)6000多萬(wàn)戶，占有貸款需求農(nóng)戶數(shù)的49%，占全部農(nóng)戶數(shù)的25%。]
三、建設(shè)一個(gè)縣域金融體系
1.已有人強(qiáng)烈認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村金融饑渴是件值得焦慮的事，而對(duì)其的發(fā)展思路至今還在爭(zhēng)議之中，政策也尚未明確。農(nóng)村金融已處在危機(jī)中。這種說(shuō)法雖然有點(diǎn)過(guò)激，但由此反映出需要解決縣域金融領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題的緊迫性還是應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面高度重視的?，F(xiàn)在看，從縣域經(jīng)濟(jì)的角度研究傳統(tǒng)的農(nóng)村金融改革與發(fā)展問(wèn)題，可能是一條新的路徑。
目前我國(guó)縣域金融中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是伴隨著銀行行為轉(zhuǎn)變和資金外流現(xiàn)象而出現(xiàn)諸多“貸款難”的問(wèn)題，尤其是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的大量中小企業(yè)、個(gè)體民營(yíng)企業(yè)以及相當(dāng)多的農(nóng)民很難指望能從正規(guī)的銀行機(jī)構(gòu)貸到款。至于為什么出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象和造成這種局面，各方面有著不同的說(shuō)法和解釋。企業(yè)、農(nóng)民及地方政府反映縣域經(jīng)濟(jì)主體取得貸款難，埋怨銀行部門門檻高，存在信貸歧視，不積極支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；銀行方面強(qiáng)調(diào)按照有關(guān)信貸原則目前在縣域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域難以發(fā)放貸款，因?yàn)閮?yōu)良客戶或項(xiàng)目稀缺，放款風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)營(yíng)成本高，不會(huì)有豐厚利潤(rùn)；有關(guān)金融監(jiān)管當(dāng)局提出的一個(gè)看法是，目前國(guó)有商業(yè)銀行在縣域領(lǐng)域存在“不作為”的現(xiàn)象（指的是發(fā)放貸款不積極）。國(guó)有商業(yè)銀行一方面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)不作為，但另一方面對(duì)縣域信貸市場(chǎng)的壟斷和存款資源的瓜分并沒(méi)有減少(《金融時(shí)報(bào)》2002年10月23日)；專家學(xué)者們一般會(huì)從客觀角度分析問(wèn)題，指出近幾年來(lái)，隨著四大國(guó)有商業(yè)銀行商業(yè)化改革的深入，農(nóng)村金融服務(wù)體系的完整性受到削弱，功能作用出現(xiàn)萎縮的跡象。最終歸結(jié)到融資機(jī)制或體制即農(nóng)村金融制度安排方面的原因所在。根本性問(wèn)題可能在于，我們?nèi)鄙僖粋€(gè)能夠與縣域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和需求相適應(yīng)的且具有相對(duì)獨(dú)立完整性的縣域金融體系——傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)格局中形成的城鄉(xiāng)分割的金融體制，到了一定時(shí)候或者一定條件下，就會(huì)使得作為城鄉(xiāng)結(jié)合部以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合體的縣域經(jīng)濟(jì)，在得到必要的金融支持和服務(wù)上被“邊緣化”。
中國(guó)的人口70%以上在縣域及其所轄農(nóng)村。沒(méi)有農(nóng)村這個(gè)廣大市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和縣域經(jīng)濟(jì)的全面振興，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。而縣域經(jīng)濟(jì)全面振興的重要內(nèi)容和必要條件之一就是相對(duì)發(fā)達(dá)的金融業(yè)。顯然，我們有必要根據(jù)新的形勢(shì)發(fā)展要求，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局出發(fā)，重新構(gòu)建一個(gè)既符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，又有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的縣域或農(nóng)村金融服務(wù)體系。從根本上講，解決縣域金融的問(wèn)題，需要認(rèn)真研究縣域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中融資需求和信貸供給兩方面的情況，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)是使后者適應(yīng)前者。為此，提出需要進(jìn)一步建立健全我國(guó)縣域金融體系和融資機(jī)制的問(wèn)題應(yīng)該是順理成章的。
2.現(xiàn)實(shí)大量情況表明，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)融資方面的需求是非常強(qiáng)烈的，而信貸供給則明顯短缺。有關(guān)調(diào)查材料披露，2002年山東農(nóng)業(yè)至少有四成左右的信貸資金缺口，浙江農(nóng)業(yè)貸款缺口約為125億元，對(duì)寧波萬(wàn)戶農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)有59%的農(nóng)戶缺資金，河南滑縣有205個(gè)村成了“零貸款村”。與這種情況相并行的是，民間融資活動(dòng)廣泛存在。有調(diào)查反映，溫州民間借貸占整個(gè)資金市場(chǎng)總量的1/3，而河南南樂(lè)縣1999年來(lái)新增民間借貸超過(guò)銀行貸款規(guī)模（民間借款中有相當(dāng)一部分是高利貸）。
以上情況還可啟示我們做更深入的思考，就是需要正確估價(jià)縣域經(jīng)濟(jì)或農(nóng)村地區(qū)對(duì)金融業(yè)發(fā)展的承載力，尤其是對(duì)發(fā)展商業(yè)性金融的承受力問(wèn)題。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)人們的潛意識(shí)中，縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相對(duì)欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低，政府、企業(yè)、個(gè)人收入相對(duì)較少，金融資源相對(duì)貧乏，因此不能對(duì)金融業(yè)在縣域中的發(fā)展寄過(guò)高希望，尤其是不可能成為商業(yè)性金融組織理想的生存與發(fā)展之地。前幾年來(lái)國(guó)有商業(yè)銀行大量從縣以下撤并機(jī)構(gòu)，可能會(huì)被當(dāng)成一種“驗(yàn)證”從而進(jìn)一步強(qiáng)化這種意識(shí)。
現(xiàn)在看對(duì)這個(gè)事情的認(rèn)識(shí)不能絕對(duì)化，需要做出辯證地思考。比如說(shuō)到目前為止，雖然全國(guó)范圍內(nèi)已有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的基層網(wǎng)點(diǎn)從農(nóng)村地區(qū)撤并，但四家國(guó)有商業(yè)銀行仍然在絕大多數(shù)的縣城都分別設(shè)有支行，加上普遍設(shè)立的農(nóng)村信用社縣聯(lián)社，一些地方仍然存在的城市信用社，少數(shù)地方出現(xiàn)的其它股份制商業(yè)銀行向縣轄延伸的機(jī)構(gòu)，以及個(gè)別縣市已經(jīng)試點(diǎn)建立的農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行等，再算上郵政儲(chǔ)蓄，每個(gè)縣的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)少說(shuō)也仍然有5—7家，如果算上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)村信用社，則會(huì)多達(dá)十幾、二十幾家，因此有人認(rèn)為縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然過(guò)多，超出了一般縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的金融承載力；但另一種說(shuō)法是，隨著1998年國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)始從農(nóng)村收縮，1999年農(nóng)村合作基金會(huì)被取締，2000年城市信用社被分類處置等，農(nóng)村金融的格局已發(fā)生了重大改變，雖然在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)存在，但從提供貸款的意義上講，在縣以下農(nóng)村基本只剩下農(nóng)村信用社一家金融機(jī)構(gòu)了。因此目前農(nóng)村金融的一個(gè)突出問(wèn)題就在于金融機(jī)構(gòu)的單一化，導(dǎo)致金融競(jìng)爭(zhēng)不充分，金融服務(wù)不足。以上兩種看法各有一定道理，但由于看問(wèn)題的角度不同，設(shè)定條件不一，而導(dǎo)致觀點(diǎn)似乎迥異。其實(shí)應(yīng)該說(shuō)，目前縣域金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量，是“多”與“少”的問(wèn)題并存——多的可能是國(guó)有銀行等大銀行的機(jī)構(gòu)，少的可能是地方性、多樣化的金融組織。主要矛盾不在于數(shù)量，而在于結(jié)構(gòu)。
金融體系是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，有怎樣的實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)有怎樣的金融結(jié)構(gòu)，如此才有可能實(shí)現(xiàn)金融資源高效配置，同時(shí)降低金融服務(wù)供需雙方的交易成本。實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)按規(guī)模大小是區(qū)分為不同層次的，也需要不同規(guī)模層次的金融機(jī)構(gòu)與之相匹配。在任何國(guó)家和地區(qū)，中小規(guī)模的企業(yè)在數(shù)量上都會(huì)占絕對(duì)大的比重，國(guó)外一般都會(huì)形成與之匹配的金融結(jié)構(gòu)。如在日本為中小企業(yè)服務(wù)的小型金融機(jī)構(gòu)占97%，意大利有中小型銀行9萬(wàn)多家，美國(guó)近萬(wàn)家銀行中95%是資產(chǎn)在5億美元以下的小銀行。中小銀行一般為地區(qū)、社區(qū)和行業(yè)銀行，與其服務(wù)的中小企業(yè)彼此關(guān)系密切，信息十分了解，信任程度高，能建立長(zhǎng)期業(yè)務(wù)往來(lái)，互惠互利。相比之下，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模結(jié)構(gòu)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)很不匹配。統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)注冊(cè)登記的中小企業(yè)有2000多萬(wàn)家，占企業(yè)總數(shù)的99%，工業(yè)產(chǎn)值和實(shí)現(xiàn)利稅分別占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量60%和40%，提供大約75%城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，但缺乏為之匹配服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)國(guó)有銀行、股份制銀行和城市商業(yè)銀行加起來(lái)也就100多家，集中于大中城市，放貸集中于大企業(yè)。特別是四大國(guó)有銀行網(wǎng)點(diǎn)收縮、貸款權(quán)限上收之后，縣區(qū)經(jīng)濟(jì)成了金融“空洞”，那里是中小企業(yè)生長(zhǎng)地。盡管央行采取多項(xiàng)措施解決中小企業(yè)貸款問(wèn)題，但成效不大，關(guān)鍵是缺乏與其匹配的金融機(jī)構(gòu)(《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002-12-11)。
3.進(jìn)一步地說(shuō)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群來(lái)說(shuō)，并不是不需要金融，反而是更渴望得到金融服務(wù)與支持，否則我們不能解釋，為什么即使在一些貧困落后地區(qū)，民間借貸甚至高利貸依然風(fēng)行，不能解釋為什么信貸支農(nóng)和信貸扶貧問(wèn)題在國(guó)際上也一直是受到關(guān)注的話題。問(wèn)題只在于，他們需要的是什么樣的金融組織，什么樣的金融服務(wù)，以及怎樣才能真正得到有效的信貸支持。
有一種說(shuō)法，農(nóng)村金融市場(chǎng)上難以發(fā)展商業(yè)金融，農(nóng)民也無(wú)力承受商業(yè)化金融的利息。但是，有人對(duì)中國(guó)村莊農(nóng)戶實(shí)地的調(diào)查顯示，農(nóng)民不僅能夠承受商業(yè)化金融的利息，而且其還款率也可以大大超過(guò)農(nóng)村的非農(nóng)企業(yè)。《開(kāi)放時(shí)代》曾發(fā)表文章說(shuō)，在農(nóng)村，窮人比富人更需要借貸。因?yàn)橛姓{(diào)查發(fā)現(xiàn)，越是窮的地方，高利貸市場(chǎng)的利率越高。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾9年前在山西省臨縣龍水頭村創(chuàng)立了一個(gè)農(nóng)村基金會(huì)進(jìn)行試驗(yàn)，據(jù)茅于軾介紹，開(kāi)始是從親戚朋友那里借錢加上一部分捐款搞了一個(gè)20萬(wàn)元的基金（目前發(fā)展到30萬(wàn)元）?！坝H戚朋友借錢給我,我一年給他6%的利息,借來(lái)的錢借給農(nóng)民,一年12%的利息（注：這個(gè)利率比現(xiàn)在銀行和信用社的貸款基準(zhǔn)利率要高出一倍多）,我有6%的利息差,這個(gè)利息差就可以足夠支付我管理人員的工資,而且還有一點(diǎn)剩余——一年除掉全部費(fèi)用凈賺1萬(wàn)”。這個(gè)基金會(huì)目前的狀況是，還款率達(dá)90%多，延期的不到10%，真正還不起的只有3%，基本上沒(méi)有壞帳(《本周金融信息》2002.13期)。還有一個(gè)事例，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院從1996年12月開(kāi)始在河南省南召縣的兩個(gè)村莊進(jìn)行小額信貸扶貧試點(diǎn)，成立一個(gè)南召縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社具體負(fù)責(zé)放收貸款管理。放貸的資金來(lái)源為社科院募集的孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款（年利率1.2%）、臺(tái)商捐款等低息或無(wú)償資金，扶貧社從社科院借入資金利率為3%，向農(nóng)戶貸出利率為8%，中間5%的利差憑以維持擁有21名員工的扶貧社的生存和自負(fù)盈虧。1999年南召縣扶貧社累計(jì)放款1000多萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)收入42萬(wàn)元，利潤(rùn)約14萬(wàn)元，扶貧社員工月工資達(dá)到400元左右（《中國(guó)金融年鑒》2001）。以上事例顯示的奇怪邏輯是，即使是扶貧性質(zhì)貸款的利率甚至可以高過(guò)一般商業(yè)性貸款利率；金融資本即使在非常貧困落后環(huán)境中也能獲得必要的生存與發(fā)展條件，甚至獲得盈利。其實(shí)這也可能正是一些地方民間、地下金融長(zhǎng)期綿延不絕的奧秘所在——足夠高的利息收入和充分低的經(jīng)營(yíng)成本。據(jù)說(shuō)茅于軾的那個(gè)基金會(huì)只聘請(qǐng)了一個(gè)人進(jìn)行管理，最大的費(fèi)用就是對(duì)這位經(jīng)理人每月幾百元的工資性支出了。這是那些所謂正規(guī)金融機(jī)構(gòu)根本做不到的事情，所以它們難以在農(nóng)村、民間一些領(lǐng)域扎根、生存。因而有學(xué)者表示，農(nóng)村信用社如果按正規(guī)商業(yè)模式運(yùn)作，也就將無(wú)法真正面向廣大農(nóng)戶提供服務(wù)，因?yàn)閷?duì)眾多的生計(jì)型小農(nóng)，商業(yè)銀行無(wú)法提供符合自己經(jīng)營(yíng)理念的服務(wù)。“小額信貸”不符合商業(yè)銀行的成本約束。商業(yè)化的正規(guī)金融不可能與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)，最終必將退出無(wú)利可圖的農(nóng)業(yè)信用領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)銀行雖叫“農(nóng)”，但實(shí)行商業(yè)化后已離開(kāi)了農(nóng)民。農(nóng)村信用社如果改變?yōu)檗r(nóng)村商業(yè)銀行，遲早也是要離開(kāi)農(nóng)村的。以上情況反映的是在鄉(xiāng)村或貧困落后環(huán)境中發(fā)展商業(yè)性金融面臨的一種有趣的“相?！毙袁F(xiàn)象。
[人們總說(shuō)農(nóng)業(yè)貸款利率要低，其實(shí)農(nóng)民們現(xiàn)在從農(nóng)信社那里貸款也難以享受到利率優(yōu)惠。據(jù)反映，目前人民銀行對(duì)農(nóng)信社再貸款利率一年期為2.25%，農(nóng)信社發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款一年期的基準(zhǔn)利率為5.31%，但農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)村的利率可以上浮40—50%，達(dá)8.775%，比城里工商企業(yè)和個(gè)體戶從銀行借錢做生意的利率還高。又據(jù)悉，2002年3月12日開(kāi)始，央行在浙江、黑龍江、吉林、福建、內(nèi)蒙古5個(gè)省、自治區(qū)的8個(gè)農(nóng)村信用社進(jìn)行利率浮動(dòng)試點(diǎn)，被允許的存款利率浮動(dòng)范圍是30%，貸款利率浮動(dòng)范圍是100%。對(duì)此有人解釋說(shuō)：“農(nóng)村信用社既要滿足農(nóng)戶的金融需求，又要控制經(jīng)營(yíng)成本，只有兩條出路，一是利率浮動(dòng)，二是政府給相應(yīng)的政策和補(bǔ)貼。但中國(guó)有財(cái)政預(yù)算的約束，同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展也不利，因此，只有利率浮動(dòng)這條路”（唐仁?。?。中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所貧困與發(fā)展研究室主任汪三貴經(jīng)過(guò)測(cè)算認(rèn)為，在中國(guó)一個(gè)小規(guī)模的信貸機(jī)構(gòu)需要20%左右的利率才能補(bǔ)償操作成本(《南方周末》2002.10.18)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏也表示，農(nóng)村信用社要走向良性循環(huán)，關(guān)鍵是利率問(wèn)題，只有放開(kāi)利率，農(nóng)村信用社才有出路。但是筆者認(rèn)為，利率過(guò)高顯然與支農(nóng)、扶貧的政策相悖，怎么辦？可行的辦法可能是政府或社會(huì)建立一個(gè)有效的貼息機(jī)制。]
[我們一直強(qiáng)調(diào)要反對(duì)高利貸，但對(duì)于什么是高利貸，現(xiàn)實(shí)中卻似乎沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法和介定標(biāo)準(zhǔn)。從理論上說(shuō)，高利貸首先是一種“超經(jīng)濟(jì)”的剝削，即利息率超過(guò)利潤(rùn)率、借貸利息高于剩余價(jià)值、貨幣資本剝奪必要?jiǎng)趧?dòng)的現(xiàn)象。這個(gè)概念抽象地闡釋并不難理解，但要做出具體認(rèn)定卻很不容易。假如社會(huì)資本平均利潤(rùn)率是10%，那么借貸利率超過(guò)10%就可認(rèn)定為高利貸，這只是一般而言。問(wèn)題在于在個(gè)別借貸場(chǎng)合，情況會(huì)很復(fù)雜。借入方可能會(huì)有20%乃至以上的利潤(rùn)率，也可能只實(shí)現(xiàn)5%甚至更少的利潤(rùn)率，還可能是根本不會(huì)有利潤(rùn)產(chǎn)生的必要生活消費(fèi)借貸，那么它們對(duì)同樣10%的利率是否高利貸的感受會(huì)截然不同。還有地區(qū)差別，人群差別，就是說(shuō)在此地或此部分人群可以承受的借貸利率水平，對(duì)于彼地或彼部分人群來(lái)說(shuō)就可能是不能承受的。還有歷史的、社會(huì)的因素，以及道德的因素等，比如在既定的國(guó)家、地區(qū)或地方社區(qū)，會(huì)形成約定俗成的、公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，用以判定某一筆借貸是否高利貸。此外高利貸的標(biāo)準(zhǔn)還可能隨時(shí)間變化?？梢?jiàn)，在我們這里，國(guó)家這么大，情況這么復(fù)雜，要想對(duì)多高的利息率就是高利貸做出明確、統(tǒng)一的規(guī)定，無(wú)論是法律的還是行政的，尚需認(rèn)真研究、慎重對(duì)待。例如，2003年2月27日，中國(guó)人民銀行溫州中心支行首次向公眾民間借貸利率監(jiān)測(cè)結(jié)果。當(dāng)年1月份的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，加權(quán)平均后的民間貸款月利率為9.347‰；此項(xiàng)調(diào)查共涉及民間借貸328筆，金額5666萬(wàn)元，最高利率為月息20‰，最低利率為月息5‰。調(diào)查結(jié)果還顯示，民間借貸關(guān)系以個(gè)人借給個(gè)人為主，借貸主要是用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，借貸期限以6―12個(gè)月居多；各類借貸中，家用消費(fèi)的平均利率最高，企業(yè)借給個(gè)人的平均利率最低；從地區(qū)來(lái)看，各地區(qū)間利率水平有較大差異，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與利率成反比。面對(duì)這樣的情況，我們很難對(duì)某筆借貸是否高利貸做出具體判定。因此現(xiàn)實(shí)地看，限制高利貸的事情應(yīng)當(dāng)放到地方上去做，放到縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。辦法上宜多用疏，少用堵。]
從國(guó)際范圍看，通過(guò)信貸手段支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至實(shí)行信貸扶貧已普遍被認(rèn)可為通行的和有效的做法，許多國(guó)家都進(jìn)行過(guò)這方面的探索并不乏成功經(jīng)驗(yàn)，致使有關(guān)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)也予肯定并予效法。世界聞名的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（簡(jiǎn)稱GB），就是以小額扶貧貸款起家的。作為世界扶貧貸款的先驅(qū)，GB為發(fā)展中國(guó)家扶貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。GB從1976年開(kāi)始在一個(gè)村對(duì)42名最窮的農(nóng)戶每人貸款27美元進(jìn)行小額信貸實(shí)驗(yàn)，到1983年在孟加拉被批準(zhǔn)成立扶貧銀行，經(jīng)歷過(guò)1/4世紀(jì)的風(fēng)風(fēng)雨雨，發(fā)展到今天，GB已成為孟加拉農(nóng)村地區(qū)最大的一家銀行。鄉(xiāng)村銀行目前資本金的7%來(lái)自政府，另外93%全部來(lái)自借貸貧困成員。因此，可以說(shuō)鄉(xiāng)村銀行是窮人擁有的銀行，尤其是貧困婦女自己的銀行。更引人注目的是，GB的還貸率高達(dá)98%(《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2003-1-16)。又據(jù)法新社2002年11月18日?qǐng)?bào)道：世界銀行今天在一份公報(bào)中宣布它決定采取一項(xiàng)新的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，即通過(guò)增加農(nóng)業(yè)地區(qū)的貸款，來(lái)改善貧困人口的生活狀況。根據(jù)這項(xiàng)戰(zhàn)略，2003和2004年，世界銀行提供給農(nóng)業(yè)地區(qū)的貸款將會(huì)每年增長(zhǎng)20%，也就是增加4億美元。世界銀行的這項(xiàng)新戰(zhàn)略涉及所有農(nóng)業(yè)地區(qū)，目的是要推動(dòng)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是低收入國(guó)家的收入能否增加的關(guān)鍵（《參考消息》2002年11月20日）。同時(shí)根據(jù)世界銀行估算，中國(guó)目前尚有20%的人口屬于低收入人群，總數(shù)約為2.5億—3.5億人，五六千萬(wàn)戶，其中絕大多數(shù)屬于農(nóng)村人戶。如何滿足這部分低收入人群的金融服務(wù)需求——他們?nèi)狈Φ盅汉蛽?dān)保能力,一直是困擾政府的難題之一。據(jù)介紹，印尼的做法是對(duì)商業(yè)銀行采取強(qiáng)制性措施，要求必須有一部分資金投入農(nóng)村?！吨袊?guó)改革》雜志社主編、農(nóng)村問(wèn)題專家溫鐵軍根據(jù)對(duì)農(nóng)村金融10年來(lái)的觀察和研究認(rèn)為，解決的惟一辦法是發(fā)育綜合性的社區(qū)合作，包括信用合作，這是東亞小農(nóng)社會(huì)解決農(nóng)戶信用問(wèn)題的普遍經(jīng)驗(yàn)(2002.10.18《南方周末》)
4.因此依筆者之見(jiàn)，我國(guó)縣域不但需要大力發(fā)展金融事業(yè)，而且需要建立健全起一個(gè)與之相適應(yīng)的縣域金融體系。這樣的金融體系需要由不同質(zhì)類、不同層次、多樣化金融機(jī)構(gòu)組成，如政策性金融、合作性金融和商業(yè)性金融；其中商業(yè)性金融的發(fā)展應(yīng)是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，理想而完善的縣域商業(yè)金融組織體系應(yīng)該由國(guó)有商業(yè)銀行、地方商業(yè)銀行、社區(qū)融資機(jī)構(gòu)以及民間金融組織共同組合而成。進(jìn)一步的想法是，在這個(gè)理想組合中，國(guó)有商業(yè)銀行通過(guò)進(jìn)一步撤并機(jī)構(gòu)，在每個(gè)縣保留一家支行就夠了，地方商業(yè)銀行、社區(qū)合作金融和村落互助性融資組織應(yīng)成為縣域金融體系主體，民間金融力量則應(yīng)當(dāng)成為有益的補(bǔ)充，需要抓緊創(chuàng)造條件放開(kāi)發(fā)展。要認(rèn)識(shí)到，正是這種地方的、社區(qū)的、村落的小銀行或金融組織以及民間借貸活動(dòng)，才是與縣域經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活血肉相連、息息相關(guān)的。它們的發(fā)展亦將有效地遏制長(zhǎng)期困擾縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村資金外流問(wèn)題，而建設(shè)和完善縣域金融體系的重要目的之一，就是形成農(nóng)村資金回流和保障機(jī)制。
從建設(shè)或完善新的縣域金融體系的角度，前期及當(dāng)前一些國(guó)有商業(yè)銀行從縣下地區(qū)撤出機(jī)構(gòu)，可能正是一個(gè)良好局面的開(kāi)端。這個(gè)趨勢(shì)最好能夠繼續(xù)下去，一方面可以對(duì)地方產(chǎn)生新的銀行或金融組織造成刺激，另一方面也正好為這些新生銀行或金融組織騰出必要發(fā)展空間。而從較長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)的縣域可能會(huì)成為最適宜地方和民間金融成長(zhǎng)的“樂(lè)土”——外資銀行進(jìn)軍中國(guó)市場(chǎng)，幾乎不可能照顧到縣域；國(guó)有商業(yè)銀行一類大銀行，出于成本利潤(rùn)和管理體制等方面的考慮，對(duì)在縣轄的發(fā)展興趣會(huì)繼續(xù)減退；而種種跡象表明，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)將成為我國(guó)今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)相對(duì)新“亮點(diǎn)”，可以支持這個(gè)判斷的要素有：國(guó)家的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、小城鎮(zhèn)建設(shè)及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)和廣大農(nóng)民奔小康的戰(zhàn)略等等。隨著這些戰(zhàn)略的逐步推開(kāi)和深入實(shí)行，總體上說(shuō)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景將十分看好，社會(huì)金融資源會(huì)日益豐厚，對(duì)金融業(yè)來(lái)說(shuō)則意味著無(wú)限商機(jī)。
從現(xiàn)實(shí)情況看，解決國(guó)有商業(yè)銀行撤并機(jī)構(gòu)而一時(shí)造成縣域信貸主體缺位問(wèn)題的最好辦法，應(yīng)是首先抓緊著手組建一些新的地方性中小金融組織。對(duì)于地方性小規(guī)模金融機(jī)構(gòu)乃至民間金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)可以進(jìn)行逐級(jí)下放，對(duì)此有關(guān)當(dāng)局及政策上要更加放開(kāi)一些。也不必過(guò)分擔(dān)心縣域經(jīng)濟(jì)的所謂金融承載力問(wèn)題。如同有人所提到的，與歐洲相比，我們一個(gè)縣的規(guī)模已經(jīng)是相當(dāng)大了。澳門和香港只彈丸之地,但澳門有40多家銀行,香港有100多家銀行。剔除各種不可比因素，作為第一步，在我國(guó)大多數(shù)的縣域至少都可以先成立一家為之服務(wù)的地方性商業(yè)銀行，然后區(qū)分不同情況，把權(quán)力放下去，讓各地根據(jù)需要與可能發(fā)展相應(yīng)的社區(qū)銀行和民間金融組織，以求有效解決縣域金融服務(wù)不足的問(wèn)題。
[2001年11月，張家港、常熟、江陰三地農(nóng)村商業(yè)銀行的成立，被認(rèn)為是農(nóng)村金融改革的歷史性一筆。農(nóng)村商業(yè)銀行的成立，不單只是我國(guó)銀行體系中又多出一個(gè)序列、蘇南地區(qū)又多出幾家商業(yè)銀行。從某種意義上來(lái)講，它們的出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)整體水平的提升具有象征性意義，也說(shuō)明隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，會(huì)對(duì)對(duì)農(nóng)村金融體系建設(shè)提出更高要求。當(dāng)然，由于農(nóng)村商業(yè)銀行對(duì)所在地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的依存度很大，加之我國(guó)地域遼闊東西南北差異極大，蘇南的這種模式雖可借鑒，但不可照搬。尤其是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村信用社升級(jí)到農(nóng)村商業(yè)銀行的路子，解決了縣域內(nèi)有了地方性商業(yè)銀行的問(wèn)題，但是原先的農(nóng)村信用社沒(méi)有了，實(shí)際上并沒(méi)有使縣域的金融機(jī)構(gòu)有新的外延增長(zhǎng)]
5.多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，需要多層次的金融機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。因此有專家認(rèn)為，既然農(nóng)村金融僅靠信用社難以滿足，不妨將“地下金融”加以監(jiān)管后合法放開(kāi)。但在監(jiān)管有限的條件下，放開(kāi)“地下金融”會(huì)不會(huì)加劇金融風(fēng)險(xiǎn)，也有不少人表示憂慮。（2002.11.25《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》）
關(guān)于在縣域放開(kāi)發(fā)展民間金融組織，其實(shí)這樣的民間金融組織及其融資活動(dòng)一直存在著，近些年來(lái)在若干地方愈加活躍并日趨顯形化，只是尚未給予其合法地位。在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)及其提供的金融服務(wù)缺乏的情況下，各種民間金融形式就必然會(huì)或明或暗地更加發(fā)展起來(lái)。這方面的事例可以說(shuō)是非常之多。據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)系統(tǒng)在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)對(duì)20294個(gè)農(nóng)戶的常規(guī)調(diào)查表明，1999年，農(nóng)戶通過(guò)民間借貸市場(chǎng)獲得的貸款占農(nóng)戶貸款總數(shù)的69.41%，平均每戶為1008.56元?！吨袊?guó)改革》雜志社主編、農(nóng)村問(wèn)題專家溫鐵軍通過(guò)對(duì)15個(gè)省40多個(gè)村的調(diào)查進(jìn)一步證實(shí)，民間借貸的發(fā)生率高達(dá)95%，其中高利貸發(fā)生頻率是85%，高利貸中33.8%是生活性借貸，另外29%是必須支付給教育、醫(yī)療等部門的消費(fèi)，只有11%用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。又據(jù)一位當(dāng)?shù)毓賳T介紹，目前在溫州蒼南縣，工業(yè)企業(yè)流動(dòng)資金來(lái)源于民間借貸的占45%左右，企業(yè)自有資金占35%左右，銀行貸款只占20%左右。民間信用和融資方式多種多樣，包括擔(dān)保抵押借貸、民間票據(jù)貼現(xiàn)、各種呈會(huì)、互助會(huì)等。在資金緊缺而銀行信貸無(wú)法滿足的情況下，這些融資方式有不可或缺的重要作用。（新華網(wǎng)2002-08-20《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員胡必亮根據(jù)他的調(diào)查認(rèn)為，目前在農(nóng)村活躍的是非正規(guī)金融，以民間信貸、高利貸、會(huì)（抬會(huì)、標(biāo)會(huì)、輪會(huì)、合會(huì)）等形式存在，其中有些是很好的金融衍生產(chǎn)品。它們小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，立足社區(qū)，以小客戶為主，有相當(dāng)部分運(yùn)行成功，對(duì)創(chuàng)造農(nóng)村就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村脫貧以及分散金融風(fēng)險(xiǎn)起到很好的作用。溫鐵軍甚至提出，在農(nóng)村金融中，真正扮演主力軍角色的可以說(shuō)是高利貸。他說(shuō)，農(nóng)村信用社既然不能根本回到合作制的性質(zhì)，已經(jīng)“異化”為政府的官方銀行，那么，大力推進(jìn)民間金融不容遲疑。(2002.09.26信合情網(wǎng))
有人認(rèn)為，民間“非法”融資活動(dòng)的禁而不止，在很大程度上是我國(guó)金融體系缺陷造成的。首先，有需求就會(huì)產(chǎn)生供給，由于現(xiàn)有融資渠道不足以為眾多的民營(yíng)企業(yè)提供資金支持，因此民間融資活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)暮侠沓煞帧＜由厦駹I(yíng)企業(yè)對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)又至關(guān)重要，因此地方政府對(duì)大量“非法”融資活動(dòng)必然會(huì)采取非常寬容的態(tài)度。時(shí)至今日，連中央監(jiān)管部門也不得不對(duì)規(guī)模龐大的非正式融資市場(chǎng)采取默許的態(tài)度。溫州等地區(qū)的實(shí)踐證明，真正由民間主體從事的融資活動(dòng)因具有強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和較高的投資效率，反而有利于金融的穩(wěn)定(《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2003-1-22)
現(xiàn)在看，讓一些“地下”金融浮出水面，將其積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?dāng)?shù)拿耖g金融組織的時(shí)機(jī)基本成熟了。從十六大的有關(guān)精神看,已經(jīng)放寬了民間資本進(jìn)入各種市場(chǎng)的限制。現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)融資需求、民間資本積累、信用知識(shí)普及、金融人才成長(zhǎng)、國(guó)家政策指向，以及監(jiān)管當(dāng)局的經(jīng)驗(yàn)積累和能力提升等等，各方面的條件應(yīng)該說(shuō)也大體具備了，缺少的只是把這件事情正式提上決策日程，盡快付諸行動(dòng)。筆者非常贊成人民銀行杭州支行一位研究員的主張，就是“放手讓人民辦金融”。他說(shuō)，這是對(duì)國(guó)家某領(lǐng)導(dǎo)人“放手讓人民辦經(jīng)濟(jì)”的合理引申。浙江金融、尤其是市縣級(jí)金融這些年的成績(jī)，在這位專家眼里都要?dú)w功于民營(yíng)化，當(dāng)然出現(xiàn)的問(wèn)題也源于此(《國(guó)際金融報(bào)》2002.9.24)。
目前來(lái)說(shuō)，對(duì)發(fā)展民間金融的最大顧忌已不是意識(shí)形態(tài)方面的，而是比較現(xiàn)實(shí)地出于對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的擔(dān)憂。對(duì)此需要慎重，但也不能把它當(dāng)作是不可逾越的障礙而躊躇不前。只要能夠盡快提上決策議程，金融監(jiān)管當(dāng)局方面，各級(jí)地方政府方面等，相信會(huì)很快拿出相應(yīng)監(jiān)管、管理辦法來(lái)的。關(guān)鍵是要相應(yīng)地向各級(jí)地方放權(quán)放責(zé)。比如說(shuō)，可以允許通過(guò)地方立法或者出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)，對(duì)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至農(nóng)村村落的民間金融組織的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、終止等行為做出規(guī)范，賦予地方政府（直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村委會(huì)）和監(jiān)管部門相關(guān)職責(zé)，對(duì)其加強(qiáng)窗口指導(dǎo)和監(jiān)督管理，必要時(shí)出以援手，或?qū)ζ溥M(jìn)行重組、接管以至有序的破產(chǎn)清算等。總之只要我們能夠負(fù)責(zé)任地把它們管起來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)是可以防范、化解的。
[所謂“地下金融”的現(xiàn)實(shí)情況究竟如何？以下材料看來(lái)主要來(lái)自浙江、福建一帶：（1）人民銀行溫州支行曾作過(guò)統(tǒng)計(jì)，自1995年以來(lái)，溫州現(xiàn)金凈投放每年都在60億元以上，證明老百姓手持的現(xiàn)金量驚人。僅去年上半年，溫州城鄉(xiāng)居民的私人存款余額達(dá)55億元，另外私人擁有外幣8億美元。溫州市工商聯(lián)人士介紹說(shuō)，溫州企業(yè)絕大多數(shù)都是靠民間借貸發(fā)家的。目前溫州中小企業(yè)共有16.7萬(wàn)家，資金來(lái)源60%靠民間借款。（2）浙江樂(lè)清市虹橋鎮(zhèn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上有24家金融網(wǎng)點(diǎn)，各項(xiàng)存款14億元，貸款8億元，保守估計(jì)民間借貸日均余額4億元；大荊鎮(zhèn)地處半山區(qū)，該鎮(zhèn)雙峰鄉(xiāng)平原村上百戶人家，每戶都做同一產(chǎn)品“鐵皮楓斗”，每戶至少要80萬(wàn)資金，大戶要300-400萬(wàn)資金，全村約需資金1億元左右，基本都是向社會(huì)借貸。（3）人民銀行漳州市中心支行曾經(jīng)作過(guò)調(diào)查，福建平和縣民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠民間借貸，規(guī)模在7000萬(wàn)元左右；而龍海市民間借貸的規(guī)模則有5000萬(wàn)元左右。（4）據(jù)福建泉州市計(jì)委副主任葉舒揚(yáng)介紹，泉州市民間資金用于炒股的有近80億元，加上購(gòu)買國(guó)債的資金一共有140億元左右，而今年上半年居民的儲(chǔ)蓄存款是446億元，這些還是“顯形”的民間資金，加上隱蔽的“標(biāo)會(huì)”等，泉州的民間資金至少也有600億元。（5）福建石獅市鴛鴦池布料市場(chǎng)年成交額達(dá)到100億元，市場(chǎng)內(nèi)550多家經(jīng)銷商向銀行貸款的不超過(guò)50家。一位干了近10年布料生意的商人說(shuō)，他從未向銀行貸過(guò)一分錢，做生意全靠自有資金和向朋友臨時(shí)借以及企業(yè)之間相互拆借。（6）民間金融活動(dòng)十分活躍。目前僅福建沙縣民間標(biāo)會(huì)“體外”循環(huán)的資金就達(dá)5.2億元—5.8億元，民間標(biāo)會(huì)在當(dāng)?shù)叵喈?dāng)盛行。一些青年婚嫁消費(fèi)以及出國(guó)留學(xué)等也靠民間標(biāo)會(huì)來(lái)籌集資金。福建寧德市民間標(biāo)會(huì)資金約占居民收入總額的三分之一多。（7）民間借貸成為中小企業(yè)融資“主渠道”。廣東澄海市一家工藝玩具廠廠長(zhǎng)說(shuō)，當(dāng)?shù)孛耖g借貸十分平常：“我廠自有資金2000萬(wàn)元，生產(chǎn)旺季時(shí)需要流動(dòng)資金約4000萬(wàn)元，不足部分主要靠民間借貸”(《國(guó)際金融報(bào)》2002年1月18日)。面對(duì)以上情況，有許多學(xué)者在接受采訪時(shí)表示，實(shí)質(zhì)上，目前在有些地方，農(nóng)村金融的主力軍已不是信用社，而是民間金融。]
6.另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，政府和金融當(dāng)局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣域社會(huì)信用觀念教育，努力營(yíng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境,充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，減少信貸風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)縣域銀行及金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的信貸支持。在建設(shè)、完善縣域金融體系的過(guò)程中，為了切實(shí)緩解中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體獲取貸款難的問(wèn)題，建立健全不同層次和類型的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)也實(shí)屬必要。縣域企業(yè)貸款難的實(shí)質(zhì)是擔(dān)保難，如能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立擔(dān)保公司一類中介機(jī)構(gòu)，情況肯定會(huì)大為改觀。報(bào)載，自1999年以來(lái)，為解決中小企業(yè)擔(dān)保難、貸款難的問(wèn)題，在人民銀行積極推動(dòng)和全過(guò)程的參與下，山東、河南兩省在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層面上相繼成立了45家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，今年上半年累計(jì)已為中小企業(yè)提供擔(dān)保762筆，擔(dān)保額為18.2億元。效果是明顯的(《金融時(shí)報(bào)》2002年10月23日)。另有，蘇北沭陽(yáng)縣桑墟鎮(zhèn)成立擔(dān)保公司的實(shí)踐可以給我們有益啟示。據(jù)介紹，該鎮(zhèn)中小企業(yè)擔(dān)保服務(wù)有限公司成立于2001年5月，是股份制性質(zhì)的法人企業(yè)，公司發(fā)起時(shí)，企業(yè)認(rèn)股十分踴躍，全鎮(zhèn)有50多家企業(yè)要求入股，鎮(zhèn)政府為求慎重，只篩選了23家企業(yè)作為首期股東，注冊(cè)資金68.5萬(wàn)元，實(shí)到資本金59萬(wàn)元。擔(dān)保公司成立以來(lái)，已先后為22家入股企業(yè)提供了貸款擔(dān)保。到2002年2月末，22家企業(yè)通過(guò)擔(dān)保累計(jì)獲得農(nóng)村信用社貸款410萬(wàn)元，貸款余額188萬(wàn)元，是2001年4月末的5.22倍，最高峰時(shí)貸款余額270萬(wàn)元，是擔(dān)保公司注冊(cè)資本的4.58倍。運(yùn)作期間有3家企業(yè)出現(xiàn)未能按期還款，其中一家通過(guò)變賣設(shè)備歸還了貸款本息，目前仍有兩家企業(yè)的貸款正在追要中，金額26萬(wàn)元。桑墟鎮(zhèn)擔(dān)保公司的成立初步取得了預(yù)期的效果。擔(dān)保公司成立前，桑墟鎮(zhèn)信用社以發(fā)放小額農(nóng)戶貸款為主，對(duì)企業(yè)貸款發(fā)放十分謹(jǐn)慎，而且額小面窄，信貸結(jié)構(gòu)較為單一。擔(dān)保公司成立后，中小企業(yè)貸款總量和比例均較快提升，信貸結(jié)構(gòu)逐步多元化。2002年2月末，剔除使用人民銀行支農(nóng)再貸款發(fā)放小額農(nóng)戶貸款因素，該鎮(zhèn)信用社中小企業(yè)貸款比重達(dá)37.3%，比2001年2月末上升了3.4個(gè)百分點(diǎn)。(《金融時(shí)報(bào)》2002年6月3日))
7.最后需要說(shuō)明，縣域金融體系的重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是建立在對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村信用社體系進(jìn)行改造的基礎(chǔ)上?，F(xiàn)行農(nóng)信社上可以提升為農(nóng)村商業(yè)銀行，下可以分解轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村民間、民營(yíng)借貸組織。在一些地方農(nóng)村信用社如能繼續(xù)保持其合作性和社區(qū)性特征，依然可能成為縣域金融新體系中的主體、主導(dǎo)因素；另外，縣域內(nèi)國(guó)家政策性銀行機(jī)構(gòu)功能的完善，以及地方政府對(duì)支農(nóng)、扶貧、開(kāi)發(fā)性貸款采取財(cái)政貼息（進(jìn)而論之，建立起一種更廣泛意義上的政府或社會(huì)“貼息機(jī)制”，可能也是縣域金融體系不可或缺的構(gòu)成要素）等優(yōu)惠、扶持政策的制度化或法制化建設(shè)，也是在建立健全新的縣域金融體系過(guò)程中必須認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題都需另行探討。
[農(nóng)村信用社體制改革的未來(lái)走向值得關(guān)注。報(bào)載，2002年9月19日來(lái)自央行的消息說(shuō)，農(nóng)信社新的改革方案即將出臺(tái)。據(jù)說(shuō)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)農(nóng)信社下一輪改革取向已經(jīng)基本肯定了三種模式：農(nóng)村商業(yè)性銀行模式、縣級(jí)聯(lián)社為一級(jí)法人的模式以及縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人的聯(lián)社模式——在工業(yè)化進(jìn)程較快、對(duì)農(nóng)業(yè)信貸要求不多的東部地區(qū)，將組建農(nóng)村商業(yè)銀行。改為銀行的依據(jù)是各地農(nóng)信社的規(guī)模和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。江蘇常熟、張家港、江陰三塊"試驗(yàn)田"將作為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的范式；在農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)占主導(dǎo)地位、農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)信貸要求較高的地區(qū)，則可以考慮第二或第三種模式。具體講在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化水平較高的地區(qū)，采用由原來(lái)的縣聯(lián)社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社兩級(jí)法人改為縣聯(lián)社一級(jí)法人的運(yùn)作體系；在中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，依然維持縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人的體系；對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)困難的農(nóng)村信用社，則施用撤并、降格、重組的舉措。據(jù)透露，這個(gè)改革方案還首次對(duì)農(nóng)信社的“合作制”概念予以了回避，強(qiáng)調(diào)讓農(nóng)村信用合作社因地制宜地選擇合適的發(fā)展模式。有人說(shuō)，這意味著以"合作金融組織"形式存在了70余年的農(nóng)村合作信用社不久將告別"合作"二字，中國(guó)5萬(wàn)多家農(nóng)村信用合作社將面臨一場(chǎng)生死抉擇。(信合情網(wǎng)2002.09.25)若按以上方案實(shí)施，對(duì)于全國(guó)信用社系統(tǒng)的改善無(wú)疑會(huì)起到良好的作用。但從縣域金融體系建設(shè)的角度，也會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題需要研究解決。比如，一些地區(qū)的信用社轉(zhuǎn)為農(nóng)村商業(yè)銀行以后，還會(huì)不會(huì)盡心盡力地為“三農(nóng)”服務(wù)就值得懷疑；并且，轉(zhuǎn)變成農(nóng)村商業(yè)銀行和改兩級(jí)法人為縣聯(lián)社一級(jí)法人后，體制層次的提升意味著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下層次不再有作為獨(dú)立法人的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)；同時(shí)，農(nóng)村信用社如果舍棄了合作性，是不是說(shuō)明我國(guó)廣大農(nóng)村今后不再需要這種合作金融組織的存在？或者是不是需要重新建立“真正的”合作金融組織？事實(shí)上，不久前有人在江陰進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與很多學(xué)者的良好愿望相反，在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上新改制出來(lái)的農(nóng)村商業(yè)銀行更傾向不愿意向廣大農(nóng)民乃至私人企業(yè)放貸?？梢?jiàn)農(nóng)村信用合作社改制成為農(nóng)村商業(yè)銀行只不過(guò)意味著在縣域又多了一家比較“正規(guī)化”的銀行（這是必要的），但也同步取消了鄉(xiāng)村中那些本來(lái)還帶有社區(qū)的“本土化”屬性、尚能發(fā)揮一點(diǎn)民間信用作用的合作金融組織?？傊?，農(nóng)信社若按新方案改革，縣域金融體系中特別是在鄉(xiāng)村領(lǐng)域可能要出現(xiàn)更多的空當(dāng)需要填補(bǔ)。]
