服務(wù)業(yè)投資過(guò)程政策管理

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編者按：本論文主要從服務(wù)業(yè)投資壁壘的界定;中國(guó)服務(wù)業(yè)投資的開(kāi)放過(guò)程;政策啟示等進(jìn)行講述，包括了嚴(yán)格限制準(zhǔn)入、跟隨性發(fā)展、逐步降低、嚴(yán)格遵守入世承諾、全面降低、對(duì)外降低投資壁壘、對(duì)內(nèi)促進(jìn)服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、重工業(yè)、輕服務(wù)業(yè)的思想存在，服務(wù)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性還沒(méi)有受到重視等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

一、服務(wù)業(yè)投資壁壘的界定

按照《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(TRIMS)的規(guī)定，投資壁壘是指為了促使外國(guó)投資者達(dá)到某種業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)而采取的措施，包括投資準(zhǔn)入壁壘、投資經(jīng)營(yíng)壁壘和投資退出壁壘。TRIMS所指的投資壁壘僅限于扭曲國(guó)際貨物貿(mào)易的投資措施。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議(UNCTAD)把外國(guó)直接投資(FDI)壁壘分為市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、所有權(quán)和管理限制以及運(yùn)營(yíng)限制三大類。因此，一般來(lái)說(shuō)，投資壁壘主要是東道國(guó)政府設(shè)置的、對(duì)外國(guó)企業(yè)在本國(guó)的投資行為有障礙作用的政策措施，也就是說(shuō)，凡是直接或間接地使外資企業(yè)增加生產(chǎn)或銷售成本的政策措施，都有可能被外國(guó)服務(wù)廠商認(rèn)為屬于投資壁壘。

迄今為止，對(duì)于服務(wù)業(yè)投資壁壘還沒(méi)有一個(gè)具體的國(guó)際多邊協(xié)定對(duì)其進(jìn)行明確界定，但是在許多國(guó)際和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中所規(guī)定的投資措施實(shí)際上就是服務(wù)貿(mào)易中的投資壁壘。本文主要針對(duì)中國(guó)服務(wù)業(yè)中政策性投資壁壘的演變過(guò)程講行分析。

二、中國(guó)服務(wù)業(yè)投資的開(kāi)放過(guò)程

(一)嚴(yán)格限制準(zhǔn)入：1979～1987年

改革開(kāi)放初期，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，對(duì)外開(kāi)放采取“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式開(kāi)放模式，因此實(shí)行國(guó)際上先工業(yè)后服務(wù)業(yè)的開(kāi)放路徑。該階段是中國(guó)利用外資的起步階段，初步建立了管理外商直接投資的政策框架，創(chuàng)造了基本的投資環(huán)境，制定并頒布了管理FDI的法律法規(guī)，形成初步的FDI政策框架，實(shí)行區(qū)域性的FDI優(yōu)勢(shì)政策，對(duì)FDI準(zhǔn)人的行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限制等。在此期間，允許準(zhǔn)入的行業(yè)主要在制造業(yè)部門(mén)，服務(wù)業(yè)總體的投資壁壘非常高，但在旅游、房地產(chǎn)和餐飲服務(wù)業(yè)部門(mén)對(duì)外資的限制相對(duì)較松。1987年底，原國(guó)家計(jì)委頒發(fā)了《指導(dǎo)吸收外商投資方向暫行規(guī)定》，把外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)、允許、限制和禁止四類，其中對(duì)外資準(zhǔn)人領(lǐng)域做了較大的限制，服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放還沒(méi)有提上議程，禁止性和限制性投資壁壘都很高。

(二)跟隨性發(fā)展：1988～1995年

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，中國(guó)的投資環(huán)境逐步規(guī)范改善，但對(duì)外開(kāi)放的部門(mén)依然集中在第二產(chǎn)業(yè)，對(duì)服務(wù)業(yè)外商直接投資的政策沒(méi)有明顯的放松，投資壁壘依然較高。大多數(shù)服務(wù)部門(mén)，特別是生產(chǎn)者服務(wù)部門(mén)還沒(méi)有對(duì)外資企業(yè)開(kāi)放。1990年《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)實(shí)施細(xì)則》第四條規(guī)定，下列行業(yè)禁止設(shè)立外資企業(yè)：(1)新聞、出版、廣播、電視、電影；(2)國(guó)內(nèi)商業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、保險(xiǎn)；(3)郵電通信；(4)中國(guó)政府規(guī)定禁止設(shè)立外資企業(yè)的其他行業(yè)。第五條規(guī)定，下列行業(yè)限制設(shè)立外資企業(yè)：(1)公用事業(yè)；(2)交通運(yùn)輸；(3)房地產(chǎn)；(4)信托投資；(5)租賃。可以看出，禁止性和限制性部門(mén)主要集中在服務(wù)業(yè)。雖然對(duì)外資企業(yè)所作的出口規(guī)定及其對(duì)出口比率的限制作了根本性變更，從過(guò)去的70％下降到40％，但是由于服務(wù)業(yè)的投資壁壘很高，這些規(guī)定對(duì)服務(wù)業(yè)利用外資并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)作用。

1992～1995年是中國(guó)外商直接投資自由化快速發(fā)展的階段，但該階段主要是放松第二產(chǎn)業(yè)的投資壁壘。對(duì)服務(wù)業(yè)而言，一方面由于重工業(yè)、輕服務(wù)業(yè)的思想存在，服務(wù)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性還沒(méi)有受到重視；另一方面，由于認(rèn)為金融、電信、交通運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)屬于自然壟斷部門(mén)，不適宜對(duì)外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)開(kāi)放，因此實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。1995年，中國(guó)重新了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，同時(shí)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將鼓勵(lì)類、限制類和禁止類項(xiàng)目具體化，除此之外，皆為允許對(duì)外開(kāi)放的領(lǐng)域。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》成為指導(dǎo)外資進(jìn)入的重要法律文件。

(三)逐步降低：1996-2001年

1995年底到2001年11月15日是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的關(guān)鍵階段。隨著中美雙邊關(guān)系的發(fā)展和高層互訪，中國(guó)政府代表團(tuán)權(quán)限增大，關(guān)鍵時(shí)刻政治決斷，1999年和美國(guó)達(dá)成雙邊協(xié)議，清除了中國(guó)人世的主要障礙。之后，中國(guó)又和歐盟就中國(guó)人世達(dá)成一攬子協(xié)議。這些談判的障礙主要體現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅減讓和服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放領(lǐng)域和開(kāi)放程度。在此期間，中國(guó)頒布了一批新的涉外法律法規(guī)，其中一些就是專門(mén)針對(duì)服務(wù)業(yè)外商直接投資的。例如，2001年8月14日，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《外商投資租賃公司審批管理暫行辦法》，允許投資性公司為國(guó)內(nèi)企業(yè)提供相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。但要求只能采用合資或合作形式，設(shè)立外商投資租賃公司，應(yīng)引進(jìn)國(guó)際上先進(jìn)的租賃企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)中國(guó)租賃業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2000年6月23日，衛(wèi)生部和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合了《中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對(duì)在中國(guó)中、西部地區(qū)或老、少、邊、窮地區(qū)設(shè)立合資醫(yī)院的條件適當(dāng)放寬。此外，相關(guān)部門(mén)還了《中外合資對(duì)外貿(mào)易公司試點(diǎn)暫行辦法》、《外商投資商業(yè)企業(yè)試點(diǎn)辦法》、《外商投資鐵路貨物運(yùn)輸業(yè)審批與管理暫行辦法》、《外商獨(dú)資船務(wù)公司審批管理暫行辦法》等。通過(guò)公布這些規(guī)定，允許外國(guó)投資者以合營(yíng)方式從事鐵路貨物運(yùn)輸；擴(kuò)大了投資者在中國(guó)從事醫(yī)療機(jī)構(gòu)、租賃、船務(wù)公司等行業(yè)可以擁有的股權(quán)和管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在1997年再次修改，使得對(duì)外資開(kāi)放的行業(yè)和部門(mén)大幅度增加，許多新的領(lǐng)域逐步開(kāi)始向外商開(kāi)放。例如，在交通運(yùn)輸、郵電通訊、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等行業(yè)，許多國(guó)家視為涉及本國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的領(lǐng)域，中國(guó)將其列入了鼓勵(lì)類的外商投資行業(yè)。最引人注目的是對(duì)銀行、保險(xiǎn)、外貿(mào)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、零售商業(yè)等服務(wù)行業(yè)有限度的開(kāi)放，此舉走在了許多發(fā)展中國(guó)家的前列。完全禁止外國(guó)投資的行業(yè)已經(jīng)比較有限，其中服務(wù)業(yè)主要是新聞業(yè)和廣播影視業(yè)。

在該階段，中國(guó)也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到服務(wù)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要作用，同時(shí)出于人世談判中服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的壓力，開(kāi)始放松對(duì)服務(wù)業(yè)的管制，降低對(duì)服務(wù)業(yè)利用外資的限制。

(四)嚴(yán)格遵守入世承諾：2002～2006年

2001年12月11日，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，成為世貿(mào)組織的一員。在人世法律中，中國(guó)對(duì)服務(wù)貿(mào)易作了相當(dāng)大的承諾，其中絕大部分是針對(duì)服務(wù)業(yè)外商直接投資的。按照人世承諾，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，在商業(yè)、外貿(mào)、運(yùn)輸、醫(yī)療、教育、金融、保險(xiǎn)、電信等各類中介服務(wù)等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)一步放寬對(duì)外商投資的限制，使外商在更廣闊的層面對(duì)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用。同時(shí)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)制定或修改了《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》、《外商投資商業(yè)領(lǐng)域管理辦法》、《外商投資電影院暫行規(guī)定》等，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)開(kāi)放的管理。

為適應(yīng)加入WTO的需要，2002年3月11日又重新修訂了《指導(dǎo)外商投資方向的規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，在投資準(zhǔn)入方面進(jìn)一步開(kāi)放。主要變動(dòng)如下：一是將鼓勵(lì)類目錄由186條增加到262條，而限制類目錄則由112條減少到75條，大幅度放寬了行業(yè)準(zhǔn)入限制，其中最為突出的是將原先禁止外商投資的電信、燃?xì)狻崃Α⒐┡潘瘸鞘泄芫W(wǎng)建設(shè)首次列為對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域。二是進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開(kāi)放度，如外資銀行、保險(xiǎn)、證券、基金、金融、商業(yè)、外貿(mào)、運(yùn)輸、旅游、法律服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)、音像制品、外商商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、直銷經(jīng)營(yíng)等行業(yè)，均按照中國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾，在開(kāi)放的地域、數(shù)量、經(jīng)營(yíng)范圍、股比要求上做出了更為寬松的規(guī)定，使得服務(wù)貿(mào)易成為新的外國(guó)直接投資熱點(diǎn)。與此相適應(yīng)，在外商投資服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的法律體系構(gòu)建方面，有關(guān)建筑、會(huì)計(jì)服務(wù)、教育、商業(yè)、物流、醫(yī)療、教育、民航等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)人規(guī)定及相關(guān)法律規(guī)范正在制定中。2004年，國(guó)務(wù)院根據(jù)發(fā)展需求，對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》進(jìn)行第五次修訂，進(jìn)一步縮小服務(wù)業(yè)限制和禁止的范圍。

(五)全面降低：2007年至今

2006底人世過(guò)渡期結(jié)束，中國(guó)全面履行了服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的承諾。隨后，新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》也于2007年12月1日起生效。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在全面落實(shí)中國(guó)加入世貿(mào)組織承諾的同時(shí)，積極穩(wěn)妥擴(kuò)大開(kāi)放，增加承接服務(wù)外包、現(xiàn)代物流等鼓勵(lì)類內(nèi)容；減少限制類和禁止類條目，將原限制外商投資的貨物租賃、貨運(yùn)、外貿(mào)公司等調(diào)整為允許類條目，將原禁止外商投資的期貨公司、電網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)列為對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域；對(duì)金融業(yè)外資投資限制尺度有所放寬，鼓勵(lì)類包括銀行、金融租賃公司、財(cái)務(wù)公司、信托投資公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司；保險(xiǎn)公司(壽險(xiǎn)公司外資比例不超過(guò)50％)；證券公司(限于從事A股承銷、B股和H股以及政府和公司債券的承銷和交易，外資比例不超過(guò)1／3)；證券投資基金管理公司(外資比例不超過(guò)49％)以及保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司和期貨公司(中方控股)。但對(duì)部分涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)，對(duì)外資開(kāi)放較為謹(jǐn)慎。

新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》標(biāo)志著中國(guó)服務(wù)業(yè)進(jìn)入對(duì)外資企業(yè)全面開(kāi)放階段，投資壁壘進(jìn)一步降低。但是，為了抑制房地產(chǎn)泡沫，新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將房地產(chǎn)業(yè)列人限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，以規(guī)范對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理。

三、政策啟示

從中國(guó)服務(wù)業(yè)投資壁壘的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，中國(guó)服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放是漸進(jìn)發(fā)展的。投資壁壘的設(shè)置既與中國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平相關(guān)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)，也與國(guó)際壓力(如人世談判)相關(guān)。目前，中國(guó)服務(wù)業(yè)利用外商直接投資依然存在較多限制。隨著人世過(guò)渡期的結(jié)束，服務(wù)業(yè)外商直接投資自由化將面臨進(jìn)一步的壓力與挑戰(zhàn)。在全球服務(wù)業(yè)外商投資自由化的背景下，政府有兩個(gè)策略選擇：對(duì)外逐步降低投資壁壘和對(duì)內(nèi)促進(jìn)服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

(一)對(duì)外降低投資壁壘

在服務(wù)貿(mào)易自由化的背景下，降低服務(wù)業(yè)投資壁壘已經(jīng)成為各國(guó)政府不能回避的問(wèn)題，但是鑒于降低投資壁壘所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)以及部分服務(wù)部門(mén)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)與文化安全中的重要地位，東道國(guó)不會(huì)盲目降低投資壁壘。迫于國(guó)際壓力，開(kāi)放是必然的，但不是一蹴而就。由于不同的服務(wù)部門(mén)具有明顯的異質(zhì)性，因此在設(shè)置投資壁壘時(shí)對(duì)不同的服務(wù)部門(mén)應(yīng)該選擇不同的投資壁壘。對(duì)于發(fā)展較成熟的服務(wù)業(yè)部門(mén)，可以選擇較低的投資壁壘；而對(duì)于發(fā)展還處于初級(jí)階段的部門(mén)，可以選擇較高的投資壁壘。對(duì)于不涉及國(guó)家安全的服務(wù)部門(mén)，可以選擇較低的投資壁壘；而對(duì)于涉及國(guó)家安全的服務(wù)部門(mén)，則可以選擇較高的投資壁壘。并且，對(duì)同一個(gè)服務(wù)部門(mén)，可以時(shí)間作為自由化的控制手段，在不同的時(shí)間選擇不同的投資壁壘。在該部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)力比較弱的時(shí)候，選擇較高的投資壁壘；當(dāng)該部門(mén)具備一定的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，就可以選擇較低的投資壁壘。可見(jiàn)，中國(guó)可以通過(guò)投資壁壘的靈活控制，有步驟、有計(jì)劃地對(duì)外資開(kāi)放本國(guó)的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)。在每一階段，都要選擇最具有競(jìng)爭(zhēng)力的部門(mén)首先開(kāi)放，對(duì)于那些不具備開(kāi)放條件的部門(mén)，要?jiǎng)?chuàng)造以后能夠開(kāi)放的條件。

(二)對(duì)內(nèi)促進(jìn)服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)服務(wù)業(yè)壟斷程度高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不足。中國(guó)在對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，要打破國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)的部門(mén)壟斷，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，依靠國(guó)內(nèi)服務(wù)行業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平。雖然促進(jìn)服務(wù)業(yè)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使本國(guó)服務(wù)生產(chǎn)企業(yè)的生存壓力加大，但本國(guó)的服務(wù)消費(fèi)者或使用者(比如服務(wù)作為商品或其他服務(wù)生產(chǎn)中間投入時(shí))將因?yàn)榉?wù)價(jià)格的下降而得到實(shí)實(shí)在在的好處。同時(shí)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)將有利于本國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時(shí)抑制外資企業(yè)在本國(guó)市場(chǎng)上的擴(kuò)張。因此，東道國(guó)政府應(yīng)該積極采取措施促進(jìn)除涉及國(guó)家利益不宜對(duì)外開(kāi)放外的其他服務(wù)部門(mén)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，并把促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作推動(dòng)本國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。