部門預(yù)算制度改革研究

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編者按：本論文主要從現(xiàn)行部門預(yù)算改革存在的問題；部門預(yù)算改革的深化等進行講述，包括了細化問題、完整性問題、科學(xué)性問題、民主性問題、法治性問題、增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)、深化“收支兩條線”改革、繼續(xù)完善適合國情的零基預(yù)算法、加快預(yù)算管理公開化的進程等，具體資料請見：

摘要：部門預(yù)算改革歷經(jīng)7年，效果顯著，但在細化、完整、科學(xué)、民主、法治幾個方面，仍需進一步深化。文章建議增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)；深化“收支兩條線”改革；完善適合國情的零基預(yù)算法；構(gòu)建一個多層次的、有效的部門預(yù)算監(jiān)督體系；修訂預(yù)算法；推進其他配套改革。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算指導(dǎo)；綜合預(yù)算；零基預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督；預(yù)算法

一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革存在的問題

（一）細化問題

部門預(yù)算改革的最大成效就是改變了以前預(yù)算編制粗糙的做法，將預(yù)算細化到單位和具體項目，大大提高了預(yù)算的透明度。但是，由于部門預(yù)算的編制時間大大提前，在編制“一上”預(yù)算時，部門和單位往往連下年的大政方針和具體工作計劃都難以確定，要求財務(wù)人員編制出需要多少經(jīng)費并細化到項目，十分困難，帶來了兩個主要問題：一是部門擔(dān)心預(yù)算經(jīng)費少了，影響明年工作，而盡量多報項目，這往往超出了財政的供給能力，財政部門只能削減部門編制的預(yù)算，使部門事倍功半，疲于應(yīng)付。二是部門預(yù)算無法細化以致預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整，達不到預(yù)定的改革目標(biāo)。

（二）完整性問題

盡管很多地方進行了綜合預(yù)算的試點，但有些部門單位的預(yù)算編制沒有體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則，一些部門沒有按規(guī)定將預(yù)算外收入和其他收入全部編入部門預(yù)算，審計發(fā)現(xiàn)，在2005年度中央預(yù)算執(zhí)行報告中，少報一項政府性基金，2005年底結(jié)余23.61億元。有的預(yù)算外資金雖已列入部門預(yù)算，但支出仍是分資金來源自求平衡，未能統(tǒng)籌使用；有的預(yù)算外資金雖然納入財政專戶管理，但留用比例過高，隨收隨支。上述問題表明，綜合預(yù)算思想在部門預(yù)算編制中并沒有得到徹底執(zhí)行。究其原因，除了傳統(tǒng)編制思想影響之外，各類資金的管理方法不統(tǒng)一、預(yù)算外收入和其他收入的不確定性等都影響了綜合預(yù)算試點的結(jié)果。

（三）科學(xué)性問題

部門預(yù)算改革要求采用科學(xué)的零基預(yù)算法，但“零基預(yù)算法”卻難以真正實現(xiàn)。人員經(jīng)費和公用經(jīng)費采用公式計算，即將部門的編制內(nèi)實有人數(shù)乘以人均人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)或者公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，確切來說并不屬于“零基預(yù)算法”。因此，零基預(yù)算法主要體現(xiàn)在專項經(jīng)費上。但是，中國現(xiàn)行的管理技術(shù)、財力以及政治體制制約了專項經(jīng)費的排序過程。其一，零基預(yù)算要求的按成本效益分析的排序方法，在中國缺乏相應(yīng)的人力和信息支撐，技術(shù)條件太差。其二，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預(yù)算，絕大部分的專項都可能無法得到資助，一旦這種情況出現(xiàn)，要繼續(xù)推進零基預(yù)算就會面臨非常大的阻力。其三，領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在，這意味著政治權(quán)力的非正式安排將會干擾零基預(yù)算的排序過程和排序結(jié)果。另外，零基預(yù)算原則與單項經(jīng)費政策之間也存在沖突。教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化宣傳等方面的法律法規(guī)都對地方財政相應(yīng)項目的支出作出了具有約束性的規(guī)定，要求地方財政對這些項目支出每年要有一定幅度或比例的增長，這正好與零基預(yù)算的原則相悖。

（四）民主性問題

“公開性”是預(yù)算原則之一，沒有公開就沒有民主。從形式上看，目前各級政府預(yù)算已基本實現(xiàn)了公開化，并擁有財政部門、人大機關(guān)、審計部門、社會公眾等多個監(jiān)督主體，但是民主監(jiān)督仍然難以有效實現(xiàn)。從財政部門看，其作為部門預(yù)算的直接監(jiān)督者，更多關(guān)注的是預(yù)算資金的切塊分配，而對部門預(yù)算編制的真實性、綜合性、績效性的審查并不重視。從審計部門看，近年來的政府審計報告揭示出預(yù)算管理領(lǐng)域存在的大量違紀違規(guī)案件，成為人大評價政府預(yù)算執(zhí)行工作的一個重要依據(jù)。但審計監(jiān)督更多的是事后審計，并且，由于審計部門直接隸屬于政府，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的方式，削弱了審計監(jiān)督的作用。從人大機關(guān)看，由于受審查力量、審查時間等因素的限制，再加上缺乏相應(yīng)的政府績效評價體系及項目的成本效益分析，致使人大進行預(yù)算審查時，難以觸及到實質(zhì)性問題。從社會公眾看，各部門預(yù)算案僅為部門、財政、人大獲悉，社會公眾信息匱乏，特別在目前政治大環(huán)境下，公眾仍缺乏參與意識和有效的參與渠道。

（五）法治性問題

部門預(yù)算改革后，預(yù)算編制質(zhì)量大大提高，預(yù)算約束力逐步增強。但是，由于長期以來，我國法律觀念淡薄，監(jiān)督不到位，在部門預(yù)算中利用職權(quán)腐敗的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，而這些腐敗行為在層層社會關(guān)系網(wǎng)的保護下，常常因核實查證困難而大事化小，小事化了。無法可依問題也比較突出。預(yù)算法雖對支出預(yù)算管理各方面都有規(guī)定，但比較原則、籠統(tǒng)，尚缺乏一些與之配套的子法，并且在部門預(yù)算改革中也沒有將責(zé)任具體到人。這樣在具體執(zhí)行就有不少困難，尤其是對于檢查出來的大量違反財經(jīng)紀律的案件，財政如何處理，尚無可依的具體法規(guī)。盡管違反預(yù)算的事件時有發(fā)生，但迄今為止還沒有一位政府官員因違反政府預(yù)算而被追究法律責(zé)任的。另外，按照預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整概念的界定，只有當(dāng)原來平衡的預(yù)算出現(xiàn)了不平衡或原來舉借國內(nèi)外債務(wù)的規(guī)模被突破才屬于預(yù)算調(diào)整，在總支出仍小于或等于總收入的前提下，隨意變更預(yù)算用途，就不屬于預(yù)算調(diào)整，不需要經(jīng)過人大及其常委會的批準(zhǔn)。這樣勢必使預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督與制約，影響了預(yù)算的法治性和權(quán)威性。

二、部門預(yù)算改革的深化

（一）增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的“二上二下”的預(yù)算編制程序可改為“三下二上”，即在原先“二上二下”之前增加“一下”。具體來說，就是由財政部門對下年的經(jīng)濟形勢進行預(yù)測，結(jié)合國家的長期發(fā)展計劃，對下年財政形勢進行分析，提出下年的政府預(yù)算編制總框架，確定財政收入支出的增長幅度和重點，下達給各部門，各部門根據(jù)財政部門的指導(dǎo)編制下年的部門預(yù)算，使部門預(yù)算編制更加符合政府的宏觀經(jīng)濟發(fā)展要求，提高效率。同時，部門也應(yīng)具有前瞻性，根據(jù)部門的發(fā)展目標(biāo)，早做計劃，使細化項目預(yù)算得以實現(xiàn)。

（二）深化“收支兩條線”改革

各單位的預(yù)算外資金都是財政性資金，財政部門應(yīng)對預(yù)算內(nèi)外兩塊資金的來源、數(shù)量、規(guī)模和支出方向、結(jié)構(gòu)、比例進行總體設(shè)計，以形成一個部門完整的綜合預(yù)算。首先采取以外保內(nèi)、綜合平衡的編制方法，將預(yù)算外資金優(yōu)先抵用于部門正常辦公運轉(zhuǎn)、現(xiàn)代化信息設(shè)備的購買、辦案經(jīng)費和經(jīng)審批的基本建設(shè)項目，嚴格控制預(yù)算外資金用于個人獎金福利的發(fā)放水平。其次，盡快建設(shè)好銀行與財政的聯(lián)網(wǎng)，以便加強對部門預(yù)算外收入的監(jiān)管；清理各種收費項目，嚴格控制收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)；加大對私設(shè)小金庫、隱瞞部門預(yù)算外資金的查處力度，對違規(guī)部門的處罰，除了減少次年預(yù)算內(nèi)資金的撥款額度外，還應(yīng)把預(yù)算外資金的管理效績與部門負責(zé)人的政績考核掛鉤，建立預(yù)算支出具體責(zé)任人制度。其次，取消其他預(yù)算分配權(quán)部門的“二次分配”權(quán)力。從長遠看，發(fā)改委、科技部門等單位的預(yù)算資金分配權(quán)應(yīng)該集中到財政部門，以改變預(yù)算資金多頭管理的現(xiàn)狀，保證部門預(yù)算的規(guī)范性與完整性。最后，應(yīng)按部門收入的特點劃分收入類型，對收入變化大且難于預(yù)測的項目，規(guī)定當(dāng)年如果有收入，應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，不在當(dāng)年安排支出。

（三）繼續(xù)完善適合國情的零基預(yù)算法

西方的零基預(yù)算法，在我國目前的管理技術(shù)、財力以及政治體制等條件下，只是一個完美理論。吸收其理論精華，完善適合我國國情的零基預(yù)算法，才是明智之舉。

1.加強基礎(chǔ)工作，制定合理的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。這就要求各部門在上報部門預(yù)算時，應(yīng)提供真實、準(zhǔn)確和完整的預(yù)算基礎(chǔ)信息。同時，財政部門也要通過細致、有效的調(diào)查，對公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)按照實際情況和財力予以制定或修訂，并逐步實現(xiàn)資產(chǎn)實物定額與預(yù)算撥款定額的有機結(jié)合。

2.圍繞“目標(biāo)、有效性、效率”三原則，加強項目管理。在項目支出上實行零基預(yù)算改革，要把主要著力點放在“目標(biāo)、有效性、效率”三原則上。首先，要求政府制定嚴格的、具體化的、可量化的目標(biāo)。目標(biāo)的制定以國民經(jīng)濟發(fā)展計劃為依據(jù)，與政府職能轉(zhuǎn)變相配合。其次，必須組織專家對項目有效性進行評審。評審標(biāo)準(zhǔn)可考慮項目與整個國民經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系、項目在經(jīng)濟上的可行性、項目的緊急程度、執(zhí)行部門與項目的關(guān)聯(lián)度、項目組織管理的有效性、項目是否有融資要求等。評審結(jié)果作為排序的重要依據(jù)。

3.建立從項目事前審批到事后跟蹤問效，貫穿項目管理全過程的績效評價體系，實現(xiàn)效率要求。對資金低效使用、沒有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費的，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保財政資金的安全有效運行。

（四）加快預(yù)算管理公開化的進程

部門預(yù)算監(jiān)督既包括財政內(nèi)部監(jiān)督，也包括來自人大機關(guān)、審計機關(guān)以及社會輿論等的外部監(jiān)督，它們相互配合共同組成一個立體的部門預(yù)算監(jiān)督體系。

1.財政監(jiān)督。財政機關(guān)在部門預(yù)算管理活動中，應(yīng)重視對部門預(yù)算編制的合法性、真實性、完整性、績效性進行審查。

2.審計監(jiān)督。審計機構(gòu)應(yīng)改變現(xiàn)行審計監(jiān)督中過份強調(diào)事后審計的做法，加大事中審計的力度。同時還應(yīng)借鑒西方發(fā)達國家的做法，將各級政府審計部門從政府中劃出，直接歸屬同級人大，由人大建立機構(gòu)負責(zé)對政府預(yù)、決算進行審計活動。

3.人大監(jiān)督，它是最具權(quán)威的監(jiān)督。細化財政收支預(yù)算項目，建立政府績效評價體系，充實預(yù)算法中對部門預(yù)算的審查內(nèi)容、審查程序、審查時間及其違反預(yù)算法所承擔(dān)的責(zé)任等條款，有利于加強人大對預(yù)算的有效監(jiān)督。

4.社會監(jiān)督，由于社會監(jiān)督的影響廣、時效快，因而在部門預(yù)算監(jiān)督體系中能夠發(fā)揮不可替代的特殊作用。政府部門預(yù)算的公開和透明是發(fā)揮社會監(jiān)督作用的前提。

因此，應(yīng)努力加快預(yù)算管理公開化的進程，政府不僅要公開政府財政預(yù)、決算草案，同時要定時（或不定時）公布預(yù)算執(zhí)行情況，讓納稅人對政府的財政活動有所了解。同時，對于一些社區(qū)項目可邀請社區(qū)群眾參與決策，增強群眾的參與意識。目前我國一些地方試點的“參與式預(yù)算”，值得推廣。

（五）修訂預(yù)算法，增強法制觀念

預(yù)算的法治性應(yīng)包括兩點：第一是在預(yù)算審批和執(zhí)行中要體現(xiàn)出合法性和法的權(quán)威性。第二是要對違反預(yù)算執(zhí)行的行為做到違法必究，同時在處理時做到有法可依。預(yù)算法是我國規(guī)范預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)和執(zhí)行的基本法律，至今為止，預(yù)算法已頒布11年，隨著我國公共財政模式和財政管理制度改革的推進，預(yù)算法的內(nèi)容滯后性和與其他相關(guān)政策要求的沖突性已經(jīng)越來越顯化，因此，對預(yù)算法進行修訂是當(dāng)前一項緊迫任務(wù)。比如：明確預(yù)算法在預(yù)算中的主體地位，規(guī)范其與其他專業(yè)法之間的關(guān)系；引入“臨時預(yù)算”的概念，并賦予其法律意義，以解決我國在預(yù)算執(zhí)行與批準(zhǔn)的時差中無法可依的問題；對預(yù)算調(diào)整的概念進行重新界定，將預(yù)算變更歸入預(yù)算調(diào)整的范圍，避免預(yù)算執(zhí)行中有意規(guī)避法律現(xiàn)象的發(fā)生；增加對違法行為進行懲治的可操作的法律條款等等。同時，推進執(zhí)法力度，增強法制意識。

（六）推進其他配套改革

部門預(yù)算改革是推進公共財政建設(shè)的一項重大改革，它不是孤立的，必須與其他改革相配套。

1.推進政治體制改革。預(yù)算制度以政治制度為根本，沒有相應(yīng)政治制度改革為基礎(chǔ)，預(yù)算管理手段或模式的單兵突進只會起到管理技術(shù)或形式上改革的效果，預(yù)算改革不可能完全成功。例如，前面提到的各種非正式預(yù)算制度對零基預(yù)算改革的制約；民主建設(shè)滯后使預(yù)算監(jiān)督難以落實等，這些都說明我國必須在預(yù)算改革的同時進行政治體制改革。

2.在新的政府收支分類下，實行部門預(yù)算與政府采購、國庫集中收付制度的進一步對接。規(guī)范的部門預(yù)算與完備的政府采購制度、財政國庫管理制度三者構(gòu)成公共財政框架體系的三大支柱，部門預(yù)算最終要依靠政府采購制度和財政國庫管理制度去實施，這就要求三者應(yīng)有基本協(xié)調(diào)的步伐，這樣才利于鞏固政府預(yù)算改革階段性成果。