財政分稅制體制

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一、分稅制運行中出現的問題

(一)中央與地方事權劃分不清。

多年來，政府與市場的職能一直沒有界定清楚，政府包攬太多的狀況始終沒有改變，中央與地方的事權也劃分不清。分稅制改革的重點是劃分收入，但中央與地方事權劃分不清的問題并沒有得到解決。

(二)收入劃分不規范。

現行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業、隸屬關系劃分。企業所得稅按隸屬關系分別劃歸中央和地方，導致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復建設，結果各地結構趨同現象嚴重；尤其重要的是，世界范圍內的經濟結構調整進入新一輪加速期，我國更是到了以結構調整推動經濟發展的新階段，十五屆五中全會提出我國將把結構調整作為主線貫穿于整個“十五”甚至更長時期，但由于按隸屬關系劃分稅種的現行體制，導致資產的流動會帶來稅收利益的轉移，因而會受到被兼并、重組方所在地方政府或部門的阻撓，從而嚴重阻礙著資產重組，制約著結構調整。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財力，而稅種、稅率的確定權卻在中央。這一方式盡管比較簡單易行，但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷，且具有累退效應，因而不能區別各地方的財政能力，不利于達到縮小地區財力差別，實行資金再分配的目的。

(三)轉移支付制度不完善。

轉移支付制度是分稅制的重要組成部分，規范化的分稅制能夠通過財政轉移支付實現各地區有均等的提供公共產品的能力。由于我國分稅制實行“基數返還(以1993年為基數)，超收分成”的政策，而1993年各地財政收入人為超常規的增長，致使以后年度財政收入增長速度大打折扣，從而使得稅收返還數額占轉移支付的比例非常高；盡管在1995年采取補救措施，推出“過渡時期轉移支付辦法”，無奈資金有限(1995年約為20億元，1996年約為34億元，但也僅占中央財政支出的0.5％左右，占轉移支付支出總額的1.8％)，與實際轉移支付需求相差懸殊，結果作用甚微。縱向轉移支付的目標落空，橫向財政資金的轉移制度沒有建立，這就大大弱化了財政應有的縮小地區間差距的功能。

(四)財政資金管理體制和機制不健全。

我們往往對稅務部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對財政資金的追蹤問效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，資金上撥后即失去了監督，收入的接受者只有對資金使用的權利而不必承擔相應的責任，結果財政資金支出的方向、結構失去了控制，大量的重復投入與無效投入并存，浪費嚴重。另外資金下拔環節較多，資金被截流、擠占、挪用現象嚴重，也極易滋生腐敗。

財政資金管理體制和機制不健全還表現在轉移支付資金上。我國現行轉移支付形式除了專項補助外，其他都是無條件財政轉移支付，中央政府對如何使用轉移支付資金沒有明確的規定，其使用權完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關心支出的方向；數量和效率，無效投入和浪費嚴重。同時中央政府也無法實現通過轉移支付制度實施國家產業政策和調節地方政府支出行為的目的。

二、完善分稅制的對策建議

(一)轉變政府職能，在此基礎上；明晰各級政府的事權，科學界定支出范圍。

這一方面總的原則是首先確定事權，根據事權定支出，根據支出確定各級政府應得的收入。顯然，事權的劃分是最重要的，是財權劃分的基礎。只有事權與財權相一致、相適應，政府履行職能才有物質保證。而事權的劃分與政府的職能緊密相聯。因此，完善分稅制，一是轉變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經濟活動及其相關事務，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權，并把各級政府的事權用法律形式固定下來；然后根據財權與事權相統；的原則，確定各級政府的支出，當然，中央政府還應從自身做起，科學界定職能，不能包攬一切，無限擴大支出。要取消不應由地方政府負擔的支出項目，合并各級政府間的重復支出項目，適當下放部分稅權，最終把中央與地方政府的分配關系納入法制化的軌道。這是分稅制財政體制正常運行不可缺少的重要前提。

(二)完善稅制，合理劃分收人。

在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調控外，還應考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統一市場的形成，有利于生產要素的合理流動和資源的合理配置。因此，應在完善現行稅制的基礎上重新合理劃分收入：統一內外資企業所得稅，將其確定為分享稅種，采用稅源式分享或地方征收附加的方法；實現增值稅由生產型向消費型的轉變，擴大稅基；調整消費稅的征收范圍。完善地方稅收體系：改革農業稅，完善個人所得稅，適時開征環境保護稅、遺產稅、贈與稅、社會保障稅、城鄉維護建設稅等。在不違背統一稅法的前提下，對不需要全國統一的、地方特征特別明顯的一些地方稅的稅權下放地方。與此同時，還要穩妥推進稅費改革，規范稅費關系，把稅收作為政府收入的主要來源；實現政府收入機制的規范化；依靠培植稅源，加強征管，提高征收效率，實現收入的穩定增加。這樣，中央和地方都將有較為穩定的財政收入來源來保證其履行職能的需要。

(三)實行以縱向轉移支付為主、縱橫交錯的轉移支付制度，加大向落后地區的資金轉移力度，推進各地區協調發展。

從資金的流向看，轉移支付主要有資金中央政府向地方政府、地方政府向中央政府問的縱向轉移以及同級政府之間的相互橫向轉移。我國一向采取單一縱向轉移支付，這種模式要均衡地區的公共服務能力，需要中央有強大的可支配財力。從我國現階段階情況看，難以做到這一點。因此，建立地區間的橫向轉移支付尤為必要和現實。要根據轉移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設計一種計算各地應有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規定資金(包括技術)由發達地區向貧困地區轉移的額度，通過橫向轉移來實現地區公共服務水平的均衡，以彌補單一縱向轉移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區的資金轉移支付力度，使落后地區具備一種能夠快速發展的能力，推進各地區的協調發展，進而實現綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。

(四)加強財政資金管理，提高地方財政的運行質量。

稅收是財政收入的主要形式，負責稅收征管的稅務部門已從財政部門分離出去，財政部門的主要精力是抓好財政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財政運行質量的提高主要在于提高地方財政的運行質量。因此，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監督，控制支出的方向，優化支出結構。特別要明確轉移支付資金的使用方向；確實將該部分資金用于有利于落后地區的綜合發展能力提高的項目上，如人力資源的開發與利用等。其次，要完善上級財政部門對下級的財政監督機制，建立一整套財政支出效益的考核指標，逐步實現財政由供給型向效益型轉變；在一定時期和條件下，控制支出總量，避免因財力拮據而使財政管理和監督流于形式；將財政監督置于法制化建設中，使財政監督變為一種以法制為基礎的有效的監督。再次，規范政府收入分配機制。一方面要完善稅制，加強征管，強調集中，糾正財力分散化的趨勢，另一方面要對稅外收費逐步清理、規范，該取消的堅決取消。率先實現中央一級政府收入機制的規范化，由此將“費改稅”和“規范費”延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內逐步推開。