高校本科教學評估主體法學分析

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我國普通高校全面開展本科教學工作評估已十多年。客觀上，高校的辦學條件明顯改善，本科教育的目標更加清晰，本科教育質量也得到了極大提高。然而，近幾年的評估情況表明，本科教學工作評估還存在一些問題和爭議，如評估過程存在嚴重形式主義，評估材料造假現象嚴重。從較深意義上看，高校被動性突擊迎接評估，實施評估主體單一、權力過大，評估過程行政干預過多，這些都嚴重背離了評估工作的宗旨，影響了評估效果。這些問題和爭議，突出集中于評估主體的規范上，僅依靠教育管理理論或者行政命令等手段是不能很好地實現評估主體的規范化的。從法學的視角探索本科教學評估主體的規范化，加強評估主體的法制化建設，完善本科教學評估法律體系，是實現教育管理法制化的時代要求。

一、高校本科教學評估主體及其特性

為保障和提高我國高等教育教學質量，從2003年開始，教育部正式對全國普通高等學校開展每五年一輪的本科教學工作水平評估。為進一步加強和完善評估制度，2011年，教育部出臺了《普通高等學校本科教學工作合格評估實施辦法》，進一步明確了本科教學評估的評估主體，教育部既是發起評估者，又具體實施評估工作，全面統籌評估工作。從評估的整個流程來看，無論是評估方案的制定、評估指標體系的構建，還是評估專家庫的組建和專家組的抽選，都是教育部獨家負責實施。根據評估指標體系，受評高校先進行自評自建，然后教育部派出專家組進校進行實地考察、走訪，再根據高校實際情況作出評估意見和建議。評估意見和建議由教育部，高校根據評估意見作出整改，進而提高教學質量和水平。專家組是由教育部從評估專家庫中抽選的各方面專家組建而成，每次評估結束，專家組隨即解散，專家組具有很強的臨時性。專家組成員都來自高校或教育行政部門，人數不超過二十人，站在教育部的立場，按照教育部的標準和價值利益對受評高校作出評估意見。不難看出，我國高校本科教學評估，是政府獨自擁有評估權力，主體一元性的評估，也是一種政府實施教育行政管理的手段之一，是行政性評估。評估的單一主體是教育部，它既是評估政策的制定者又是評估對象———高校的舉辦者和管理者。專家組是由教育部聘請組建，對教育部負責。所以說，“高校本科教學評估是我國現行高等教育體制中體現國家意志的行政性評估，是國家加強對高等教育管理的手段”。從行政法學的視角來說，教育部作為高等教育行政管理機關，其制定評估工作方案和評估指標體系的行為屬于行政立法行為，立法的結果要求評估專家組執行，高校認真履行。教育部組建并委托評估專家組開展評估，具體執行評估方案，屬于實施具體行政行為。這樣一來，在評估過程中，教育部作為評估主體就是自己既是立法者，又是執法者，自己給自己立法。

二、本科教學評估主體要貫徹依法行政原則

依法行政是依法治國的關鍵環節，是法治中國建設的基本要求。行政主體在實施行政行為的過程中必須遵循行政法的基本原則，依法定職權按照法定程序實施行政行為。行政法基本原則對行政主體的首要要求是職權法定，強調“行政主體的任何行政職權的來源與作用都必須有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究，承擔法律責任”。依法行政原則可細分為行政合法性原則和行政合理性原則。本科教學評估是教育部實施教育行政管理的重要途徑之一，評估主體當然要貫徹依法行政原則，確保評估工作依法進行。

（一）行政合法性原則，依據現代行政法治理論，行政職權的產生、行使必須依據法律，符合法律，不能與現行法律相抵觸，否則就會導致行政行為無效。

“20世紀以來，行政權擴張成為世界范圍內行政法領域中一股無法遏制的發展趨勢”。在本科教學評估工作中，行政權力的擴張突出表現為教育部主導整個評估過程。從外部看，評估活動是對本科教學質量的綜合檢查，本質上是政府行使行政權力的一種方式。將評估權力納入法治軌道，要求評估主體的一切活動依法進行，是依法行政法治原則對評估活動的內在要求。立法應明確規定評估主體權力邊界，教育行政部門、專家組和高校在評估中都有什么樣的權力職責和義務，評估標準的設立以及評估意見對高校造成影響后有什么樣的救濟等這些都應明確規定。專家組的評估職權是法定的，既不能越權干涉高校其他教學工作，也不能因人情等因素放棄評估職權，敷衍評估。行政合法性原則還要求評估主體嚴格按照正當法律程序進行，“法律的程序化是法律形式主義運動的重要側面和表征，現代行政法治建設的重要任務就是要建構較為完備的行政程序法制，并要求國家行政機關及其公務員嚴格按照法定程序和方式行使職權”。正當法律程序原則不但要求教育部要為評估專家組的評估過程設定正當的行政程序法，還要求評估過程必須符合程序法的要求，以法定的步驟、方式和方法有序開展評估工作，以保障評估過程透明、客觀和公正，防止評估腐敗，使得評估意見具有高度的公信力。

（二）行政合理性原則，是指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性。

它包括：行政行為應符合立法目的；行政行為應建立在正當考慮之上，不得考慮不相關因素；平等地適用法律規范，不得對相同事物給予不同對待；符合自然規律，符合社會道德。按照教育部要求，國內需要接受評估的有500多所高校，層次和規模都不一樣，很難想象實施統一的評估標準會取得什么樣的效果。在對我國高校實施本科評估的過程中，制定評估方案應當吸收專家、企業界人士、學者尤其是高校的參與，在評估項目選擇、指標制定、評估程序設置等環節尤其要求考慮我國不同的地方特色，要根據高校自身建設實際或地方社會發展水平狀況來制定合理的評估方案。指標體系應體現地區和學校的差異性，具有一定的多樣性，不能制定過于死板統一的標準。在評估過程中，為保證作出的評估結論客觀、公正，必須對專家的評估自由裁量權進行必要的立法限制，要求專家們審慎考量各項評估指標，評價過程不可任性，只能考量與指標體系有關的材料，不能考量與評估不相關的因素，禁止腐敗行為的滋生。

三、本科教學評估主體立法上的缺漏

高校本科教學評估政策自實施以來，一方面對高等教育的發展起到了很大的推動效應，另一方面其本身也受到了不少質疑。原因是多方面的。從立法的視角綜合考察本科教學評估實踐，不難發現，我國本科教學評估主體在立法上存在不少缺漏。

（一）立法主體缺乏廣泛的代表性

《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》以及《普通高等學校本科教學工作合格評估實施辦法》等有關評估的法律法規，都是出自教育部之手，實際上現行整個高校本科教學評估法律體系，立法主體也都是教育部。整個評估環節就是教育部自己給自己立法，教育部一方面是管理者，另一方面又是評價者。在評估的價值取向上，評估標準往往突出政府的需求，容易忽視地方、高校和學生乃至家長等多元價值需求。社會的參與不足，立法主體缺乏代表性，因而評估立法的科學性和公正性令人懷疑。

（二）評估過程缺失正當法律程序

根據《普通高等學校本科教學評估工作合格實施辦法》等相關規定，本科教學評估包含的主要程序規定原則強，但簡單、籠統，操作性弱，專家在評估實踐中無法依據現有規定具體實施評估，他們往往會根據個人的理解和偏好，以適當的方式進行。現實評估過程缺乏嚴格的法律程序保障，如專家何時進校，采取什么順序和步驟對教學、科研、基建等方面進行考察，聽課和走訪等有什么具體要求，等等，現實評估中情況各異，專家的心情、傾向和觀念都可能會對評估方式產生實質影響。評估過程主體隨機性很大，而較大的自由裁量權會降低評估結論的公正性。

（三）高校的主體地位不夠突出

當前，高校既沒有參與評估方案和評估指標體系的制定，也不能參與評估結論的討論，完全處于被動的“迎評”狀態。對高校而言，評估是來自外部的評價，對評估指標，高校只能強制性地接受，高校參與評估其實是被動地圍繞評估指標體系轉。高校的主體地位沒有突出出來，其主動性、積極性和創造性沒有得到應有的發揮，這造成了迎評只重視表面結果，輕視軟件建設。“面子工程”和弄虛作假的檔案等形式主義在評估工作中不可避免地大量出現。

（四）評估缺乏監督機制和責任機制

對行政行為進行必要的監督是依法行政原則的內在要求。在高校評估過程中，對評估主體進行必要的監督是貫徹行政法治原則的必要內容，也是確保評估公正的基本要求。但是，如前分析，在評估活動中，評估的每一個環節都是教育部設計和安排好的，高校、用人單位等社會主體只能被動地接受評估，基本上排除了參與和提出建議的可能，這就造成了社會監督基本喪失。教育部既決定怎樣評，又決定著評估結果如何，使評估很難擺脫官方立場及其價值偏好。實際上，教育部自己按照自己制定的標準開展評價，評估過程的監督目前只能依靠評估專家的自律，這種來自自身的監督很難杜絕腐敗現象滋生。另外，評估主體責任機制也沒有確立起來，如，專家組成員對于自己在評估中的越權行為、嚴重違反評估程序行為以及濫用評估權力行為等是否要承擔責任，當高校認為評估意見嚴重與事實嚴重不符，損害了高校名譽乃至政府撥款、招生等利益，以及高校對評估結論感到不公，等等時，怎么救濟，現行法律均無明確規定。

四、優化高校本科教學評估主體制度的立法構想

高校本科評估法制體系的完善既是我國高等教育管理手段法治化的路徑之一，又是法治中國建設的重要體現。我國高校本科教學評估雖然在現有法制體系下成就斐然，但固有的法制缺陷，使得評估主體亟須優化、完善。

（一）提升立法層次，制定高校教學評估法律或行政法規

“檢討我國高校本科教學評估制度的法律淵源可知，在本科教學評估領域，主要是由國家教育行政主管部門———教育部制定的各種規章，而直接由全國人大或其常委會制定的法律至今仍是空白，甚至由國務院制定涉及評估的行政法規都很少見”。隨著我國國際化程度的增強，高等教育法治化進程也在加快，我國高等教育將進入蓬勃發展的新時期，由系列規章構成的評估立法體系顯然不足以規范和調控整個本科教學評估活動。為了促進我國高等教育的發展，我們應該實施以全國人大或其常委會制定的法律或者是國務院制定的行政法規，對高校評估加以調整，形成更高層次的評估法律體系，在全國乃至全球視域下使高校評估工作能切實反映社會發展的要求，促進高等教育的發展。

（二）評估專家的資質要由法律明確規定

本科教學評估法律體系，對評估專家的資質和條件應當專門立法明確規定，不能隨便哪個教授或教育行政領導就能當專家，即使是相關專業領域的教授，也要遵循一定標準，參加遴選。根據評估目的，一名教授或教育領導應當至少同時具備以下條件才能成為一名合格的評估專家：1．必須是具有一線教學經驗的資深教授，個人有良好的職業道德，保證在教學評估活動中做到客觀、公正；2．必須是某學科領域的專家或教授，具有高等教育管理經驗，深諳高等教育發展規律，掌握高等教育評估標準；3．必須具有較強的分析、判斷和運籌監控的能力，對高等教育現象能做出前瞻性分析和客觀判斷，能根據數據獨立完成相應的評估任務；等等。

（三）完善評估主體的構成體系

我國高等教育的發展正逐步引入社會力量的參與，相應地，對高校的評估也應該建立主體多元化的評價體系，要建構以教育部、高校、社會甚至學生多方參與的新型評估體系，從而更好地反映新時代高校的發展要求。教育部代表政府的價值利益，對全國高校的發展進行管理、導向和協調。社會組織諸如人才市場、家長等參與進來，能對高校的發展方向起支持和引領作用。高校站在學術和教學的視角，以求自身更大更強，可反映其內在發展規律的價值導向。學生參與評估能更好地反映教育發展的質量和效果。

（四）增強責任意識，制定評估救濟法規

評估主體的責任意識要加強，這關乎著評估的質量。評估專家的人選及其權利、評估程序都要立法規范。個人做出的違反評估規范的行為要承擔相應的法律責任。建立配套的救濟法律制度，形成評估專家組內部的責任分擔制度，把評估產生的責任具體到每個專家頭上，使他們彼此約束，形成共同的評估準則。例如，接受評估的高校如果對評估結論有異議，或認為高校的聲譽因不當評估結論受到了嚴重影響，可在收到評估結論后一定時間內書面向教育部提出復議，教育部應當另行組織專家組審議，必要時專家組重返高校，重新考察，并根據考察結果作出新的評估意見。教育部的復議決定具有最終的裁決效力。

作者：張水勇 單位：新鄉學院政法系