國內行政復議機制完善思索

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本文作者：葛霞作者單位：張家港市人民政府宣傳部

對我國行政復議審查方式的反思:我國行政復議審查以書面審查為主，這不但與我國有錯必究的行政復議原則不符而極可使我國的行政復議制度流于形式不能很好的發揮其作用。此外由于受書面審查本身限制，必然使得復議缺乏應有的公開性。[3]

對我國行政復議程序的反思:學者們大體指出了以下幾種弊端：（1）沒有類似上訴不加刑的復議，這使得相對人缺乏復議的安全感與積極性，從而使得行政復議制度沒能發揮其應有的制度作用。（2）沒有律師參與行政復議的明確規定，這使得地位和知識都處于劣勢的相對人不能切實的享有其權利。（3）沒有必要的權利告知規定。（4）沒有回避與聽政制度。[4]1.4對我國行政復議受案范圍的反思學者們大都指出，行政復議范圍囿于具體行政行為和少數抽象行政行為過于狹窄。應當擴大受案范圍。[5]總的看來，學者們大致看到了我國行政復議制度中存在的主要問題，對我國行政復議制度的完善進行了有益的探索。但這種探索大都是在行政復議制度內的探索，忽略了行政復議制度與其他制度甚至與整個權力配置框架之間的相互勾連。正像有學者的洞見“它牽涉到行政法制度的變革，牽涉到我國行政法治的走向”[6]要想有效解決問題，首要的是發現問題，惟其如此，才可以為我們解決問題提供基礎和前提性的指引。畢竟不“不知道目的地，選擇走哪條路或確定如何走某條路都是無甚意義的；然而，不知道目的地的性質，無論選擇哪條路還是確定如何走某條路，卻都有可能把我們引向深淵。”[7]所以我們有必要對行政復議制度本身的性質，進行前提性的厘清。

對行政復議性質界定

我們首先應當明確行政復議的概念，因為正像有學者所指出的，每種理論總有其居于核心地位的概念，而核心概念往往是該種理論的微縮和邏輯擴張的基礎[8]從另一方面來看，核心概念又可能約束和固定其理論體系，使其無法接納更多相關的內容。以致出現昂戈爾所指出的由理論體系和現實相沖所造成的雙重困境。[9]所以適當的行政復議概念是至關重要的。行政復議的概念“是隨著20世紀80年代我國行政法學的興起，行政法學界對我國行政機關審查和裁決行政爭議這種特定的法律現象所做的抽象和概括”[10]一般來說行政復議被定義為“公民或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依照行政復議法的規定向有關行政機關提出申請，由受理該申請的行政機關對原具體行政行為依法進行審查并作出行政復議決定的活動，是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度。”[11]從該定義來看行政復議主要有一下性質：

1行政復議是一種具體行政行為

與其他具體行政行為相比行政復議既是一種以申請的行政行為，同時又是以實現相對人權益救濟為目的的行政行為。

2行政行為是一種行政救濟制度

這是從相對人角度而言的，行政復議是公力救濟的一種。

3行政復議是一種特殊的行政監督制度

這是從權力運行角度來看的，這也是和行政機關的部門直轄相適應的一種監督制度。

4行政復議制度是具有準司法性質的行政裁判制度

行政復議機關是行政復議機關以第三人身份對相對人與被申請人糾紛進行裁判的制度。

行政復議制度在我國政治體制中遭遇的挑戰

以上是單獨對行政復議性質進行的界定，咋看似乎沒什么不妥，但當將其植入我國大的政治體制框架中時。許多弊端甚至沖突便會暴露出來。這里主要談談一下兩方面：行政復議與行政訴訟之間的沖突。首先從權力配置上來看，法院與復議機關之間權力劃分多有沖突，再加上我國對行政復議決定的終局性有所保留，這就打破了司法最后性的神話。行政權力侵損了司法的權威性。此外，由于我國法院不具有審查相關規范性法律文件的權力，使得復議范圍大于司法審判范圍，這實際上也使得司法的終局性出現空缺。我國行政機關相關機制對我國行政復議的影響。首先受我國的財政體制的制約，上級機關在對下級機關的行政決定進行復議時，必然顧及復議結果與自身利益的關涉性，這就決定了復議機關不可能扮演中立的第三人角色。其次，受行政機關科層領導體制的制約，下級出于對上級意見的尊重，常常在重大行政決定前“請示”上級機關，這也使得分級復議的制度設置被無形中挖空。再次，受上下級關系影響，上級復議機關對下級的“人情”也成了行政復議發揮作用的巨大瓶頸。基于以上等原因使行政復議的作用發揮與預期有很大差距。而做出有利于相對人的決定更少。如以1995－1999年間工商管理機關復議情況為例，“在申請復議的8951件案件中予以維持的有3546件，約占總數的40％；不予受理1853件，約占總數的18.5％；當事人撤回申請的2156件，約占24％；予以撤銷的1239件約占13.5％；予以變更的440件，約占4.9％；實際上經上級行政機關通過復議加以糾正的行政行為還不足申請的19％。”[12]另，根據南京市法制辦就2007年上半年行政復議案件辦理情況進行統計分析表明“截至5月中旬，市政府法制辦共辦理行政復議案件47件，其中不予受理1件、維持24件，責令履行法定職責1件，因申請人撤回申請等原因終止10件，轉送1件，正在審理10件。此外辦理行政應訴案件2件，辦理涉及信訪回復案件10件，重大行政應訴案件備案3件。”[13]以上對行政復議在我國現實政治制度中的挑戰的分析及相關數據表明，單獨就行政復議本身進行分析和完善，往往在實踐中被來自行政復議制度以外的因素所抵消而不能達到預期的目的。所以我們必須在綜觀我國政治體制及在對行政權力進行深入分析的基礎上借鑒國外有益經驗完善我國行政復議制度。

對我國行政復議制度的外在分析

如前所述，我所指稱的外在分析是一種內在于中國政治體制的，一種行政復議與相關制度的互動分析。以下分兩個問題重點分析。對行政復議效率說的駁斥。一般認為，行政復議有助于提高效率，對相對人和行政機關是一種雙贏，但通過實證分析我們可以發現，這種分析多少帶些理論的浪漫主義。這種觀點成立的前提是復議的有效性，但一如前文所論，復議并非如我們想象的高效，卻是相反。如此，本來和行政訴訟并行的救濟方式非但沒有和訴訟一起保障權利，規范權力運行。反倒只是給了相對人，一種沒多少實效的救濟形式，分散尋求救濟的成功率。故此，因了復議制度的存在還拖延了救濟時間，降低了救濟的效率。對行政復議制度發揮作用的前提性誤解的分析。行政復議的理論基礎是以權力制約權力，以達到規范權力運行，保障相對人權利的目的。但這也并非不需要政治制度前提的，最基本的一點就要要求，權力制約的施動者要獨立于被制約方，這是由權力本身的擴張性所決定的。正如孟德斯鳩所說“權力無所不用其極直到其受到限制為止”。縱觀國外行政復議制度取得良好成效者，如法國的行政法院制度，美國的行政司法審查制度，英國的行政裁判所制度，無不遵循這一機理。而我國在沒有相對獨立第三方的情況下，建立起的行政復議制度，必然難逃流于形式的宿命。所以，我國欲建立有成效的行政復議制度，必然要以建立獨立第三方為前提的。很多學者認為我國行政分級審查中的上級為獨立第三方，這在根本上混淆了同種權力的內部關系與不同性質權力的區別。

對完善我國行政復議制度完善的初步設想

在前面的論述中我已試圖指出，我國行政復議之所以淪為法學家書齋里的“理想國”其癥結在于：學者們大都采用一種內在于行政復議制度本身的視角，反思并完善行政復議制度，從而忽略了我國語境的復雜性即：行政復議制度本身與其他政治制度之間繁復的勾連關系。同時，試圖表明我國行政復議的低效率根源于對權力制約機理的違背，在于缺乏獨立的第三方權力對行政權力的制約。以下在借鑒國外制度經驗的基礎上，并以建立一個獨立于行政權力體系的第三方為基本導向提幾點設想。借鑒法國模式，建立獨立的行政法院。法國的行政法院系統既獨立于行政系統，同時也獨立于普通法院系統。由行政法院受理行政訴訟，行政法院自成一個系統，對行政訴訟案件有著最后的決定力。[14]法國行政法院的優勢在于（1）在適用法律方面，行政法院有著比普通法院更為適合行政審判要求的目標。（2）在機構設置和法院自身條件方面，行政法院更有利于裁判行政糾紛。法國最高行政法院在法國行政制度中地位特殊。一方面它是中央政府的咨詢機關，另一方面它是最高行政審判機關。這就決定了行政法官兼具行政和法律知識，使其更適合行政案件審判。（3）在訴訟程序方面，行政法院的訴訟程序更為及時迅捷。[15]法國的行政救濟模式對我國具有很好的借鑒意義，可以自中央到地方建立一套行政法院，取代原有的行政復議與行政訴訟，如此既可以解決行政與司法相互越權問題，使復議訴訟統一，又無損我國中央統一領導的國家結構形式。

借鑒美國模式建立行政裁決制度。美國的行政裁決制度是指美國行政機構根據美國行政程序法所規定的審判式聽政程序對特定的爭議或特定的事項做出裁決的活動。[16]美國行政裁決模式的基本有點有（1）行政法官制度。美國的行政裁決雖是在行政內部進行，但其“聽政官”從任免到薪水的發放都具有獨立性。（2）嚴格的審判式聽政程序。美國的行政裁決制度具有很強的“司法性”，具有一套嚴格的程序和行對人權利保障機制。（3）司法審查作為正義的最后保障程序。對于行政裁決不服的行政行對人可以申請司法審查。[17]美國模式的可借鑒處在于在保證行政復議的審查權屬于行政機關的前提下對行政機關進行內部分化，以達到確立獨立于被審查機關的第三人的目的。這在我國現有的政體內仍是可行的。借鑒英國模式建立行政裁判所是指在一般法院之外由法律規定設立，用以解決行政上的爭端，以及公民相互之間某些與社會政策有密切關系的爭端的裁決機構。[18]英國的行政裁判所是一種隸屬于行政機關，和美國行政裁決機構相似，具有獨立性。但其權力大于美國的行政裁判機構。是另一種形式的行政訴訟與行政復議的結合，對我國同樣具有重要的借鑒意義。

小結

由于行政權力的運行從消極方面來說關涉到公民權利是否受到來自其的非法干涉，從積極角度來說，行政權力的有效運行關系到政府職能是否被很好履行。作為行政權力運行規范化的制度保障之一的行政復議制度，能否有效的發揮其作用關系重大。本文作為一次艱難的摸索，自然有許多不完善之處需要做出說明，（1）本文所指出的，許多學者未能夠站在外在視角關注行政復議制度，并非對他們思考的學術意義的否定，相反，他們的研究也是卓有意義的，因為他們為在確立獨立第三人之后的具體制度設計提供了有益的進路。（2）我所給出的制度完善建議從某種意義上來說，只是一種開始。我所說的借鑒各國經驗并非等同于照搬，毋寧說是一種有思考的選擇。或許，一天，我們終于可以設計出我們自己的獨特權力制約機制，讓我們期待那那一天。當然這一切則非這篇小文可以勝任的。