法律居民自治
前言：本站為你精心整理了法律居民自治范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
「摘要」文章通過分析江山選舉案當事人雙方爭論的焦點指出，廣東省相關部門以戶籍作為“居民”的判斷標準和條件，違反了居民自治組織法的規定；法院要求公民提供是否“被依法剝奪政治權利”的證據，違反了憲法人權保障和無罪推定的原則和精神；《中華人民共和國戶口登記條例》不是居民自治的法律前提和基礎，二者間不存在內存的關聯。
江山的戶口所在地為漢陽區洲頭街，但其長期居住在深圳市羅湖區獨樹社區。4月8日，獨樹社區公告選民登記，規定“選民登記從2005年4月8日到2005年4月23日止，望居民相互轉告”。4月22日上午，江山到選舉委員會索取了《致全體選民的一封信》，并在此后以符合該信的選民條件為由持身份證要求進行選民登記，獨樹區選舉委員會對其身份證進行了登記，并同時要求其按照選民條件的規定提供相應的證明材料。同日下午下班前，江山將一份武漢市漢陽區洲頭街和平社區居民委員會出具的放棄當地居委會選舉資格的《證明》傳真件交給了選舉委員會，但4月25日選舉委員會第一榜公布的選民中沒有他的姓名。選舉委員會解釋說，“復印件和傳真無效，需要原件”。4月28日，江山將《證明》原件交給了居委會工作人員。4月29日，選民榜第二榜仍沒有他的姓名。選舉委員會告知他還缺少三樣東西：一是由公安機關開具的無犯罪記錄證明，二是由工作單位開出的工資證明，三是出示房產證原件。其間，江山和另外一些居民共計十五人向選舉委員會提出了《關于延期選民登記截止日期的報告》，選舉委員會經請示后同意將最后的選民登記日期延長到5月6日。在此之前，江山只提交了身份證復印作及上述《證明》原件，未提交其他相關資料。在5月6日選舉委員會公布第三榜選民名單中亦未有江山的姓名。5月12日，江山以選舉委員會侵犯其選舉權利為由向羅湖區人民法院提起訴訟并于5月16日收到了民事裁定書［（2005）深羅法立裁字第5號］。法院認為，江山向法院起訴時，并未經選舉委員會處理決定，起訴不符合起訴條件。5月19日，在選舉委員會對其申訴進行口頭答復之后，江山不服選舉委員會的答復，再次向羅湖區人民法院提起訴訟。
在庭審過程中，訴辯雙方對江山是否具有選民資格這一問題進行了激烈的辯論。獨樹區選舉委員會根據廣東省委組織部和廣東省民政廳粵民基［2004］35號文件《關于做好我省社區黨組織和第二屆社區居委會換屆選舉工作的通知》（以下簡稱《通知》）規定，認為作為一個獨樹區選民，必須具備如下的條件：一是年滿十八歲具有本社區戶籍并享有政治權利的居民，二是戶籍雖然不在本社區但其在本社區有自有產權的固定居所、有固定合法生活來源、連續居住半年以上、享有政治權利居民，這類居民同時還必須提供其戶籍所在地居（村）民委員會或居（村）民選舉委員會出具的本人不在戶籍所在地進行本屆選民登記的證明。在進行開庭審理后，合議庭將本案提交了審判委員會進行了討論并認為，江山的戶籍所在地為武漢漢陽區，其要求成為登記成為深圳市羅湖區東曉街道辦事處獨樹社區的選民，就必須遵循廣東省及深圳市居民委員會選舉的相關規定，主動地提供可以證明其作為合法選民的證明材料。雖然江山提供了一份證明原件，但其內容是“江山因故不能參加本社區組織的一切社會活動”，而不是按照選民條件的要求明確證明其“不在戶籍所在地進行本屆選民登記”，因此無法證明起訴人江山沒有在原籍進行本屆居民委員會的選民登記，同時，江山在承諾的期限內未提交關于政治權利等相關材料。據此，法院判決江山不具有羅湖區東曉街道辦事處獨樹社區居委會本屆選民資格。
「評析」
從本案的庭審記錄和法院的判決來看，獨樹社區選舉委員會認為江山不符合《通知》規定的選民條件，不具有選民資格，法院對選舉委員會的這一決定表示了支持。在庭審過程中，雙方爭論的焦點是《通知》對選民條件設置的合法性和舉證責任的分擔問題。本文試圖探討這些問題并分析戶籍管理制度與居民自治的關系。
一、《通知》是否違反了《居民委員會組織法》
在本案中，涉及選民條件的法律和規范性文件有《中華人民共和國居民委員會組織法》（以下簡稱《居民委員會組織法》）和《通知》。要準確地回答《通知》是否違反了《居民委員會組織法》，我們必須弄清二者的真正分歧以及何謂《居民委員會組織法》規定的“本社區居民”。
1.二者對選民條件規定的不同之處
《居民委員會組織法》和《通知》對選民條件進行了不同規定?！毒用裎瘑T會組織法》第8條的規定，凡是年滿十八周歲的本居住地區居民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。[①]這一條款對選民身份的成立確定了三個條件，即年滿十八周歲、本居住地居民和沒有依法被剝奪政治權利。按照《通知》的規定，只有年滿十八歲具有本社區戶籍并享有政治權利的居民，或者戶籍雖然不在本社區但在本社區有自有產權的固定居所、有固定合法生活來源、連續居住半年以上、享有政治權利并且提供了其戶籍所在地居（村）民委員會或居（村）民選舉委員會出具的本人不在戶籍所在地進行本屆選民登記的證明的居民才具有選民資格?！锻ㄖ穼哂猩钲谑袘艏木用窈筒痪哂猩钲谑袘艏木用裨O置了不同的選民條件。對于前者，要成為選民，必須具備三個條件，即年滿十八周歲、具有本社區戶籍和沒有依法被剝奪政治權利。值得我們注意的是，《通知》并沒有規定這類居民必須真正地居住在其戶籍所在的社區。對于后者，要成為選民，則必須具備如下條件，即居住達半年以上、有自有產權的固定居所、有固定合法生活來源、享有政治權利和放棄戶籍所在地選舉權利的證明。比較而言，《居民委員會組織法》和《通知》對選民條件的設置有很大差異，后者更為苛刻。但是，二者的真正區別不在于是否對固定居所、固定合法生活來源以及連續居住進行了規定，更不在于在有沒有要求年滿十八周歲和沒有依法被剝奪政治權利，而在于戶籍是否構成了選民的條件之一。
縱觀《通知》對選民條件的規定，戶籍是一個顯見的因素，它構成了居民成立的核心條件?！锻ㄖ芬幎?，只要某一公民具有廣東省戶籍，他（她）便是《居民委員會組織法》第8條的規定的“本居住地區居民”，至于其實際上是否住在本社區、住了多長時間、是否是連續性的居住，都在所不問。如果某一公民不具有廣東省某一社區的戶籍，他（她）便不是該社區的居民，即使他（她）長期住在本社區，因此不享有選民資格。不過考慮到公民遷徙如潮的事實，《通知》的制定者表現出了一定的“寬厚”之心，它將這部分不是廣東省的“居民”也納入到“社區居民”的范疇。但是天下沒有免費的午餐。如果要成為“社區居民”，除了和具有戶籍的居民一樣要具備三個條件外，還要在某一社區居住達半年以上，并且不能是無業游民，必須具有自有產權的固定居所和固定合法的生活來源?？傊?，在《通知》中，戶籍是作為選民的核心條件。那么，《居民委員會組織法》是否將戶籍作為了選民的條件呢？從條款的字面規定來看，答案是否定的?！毒用裎瘑T會組織法》第8條中規定了三個條件，無一明確涉及到“戶籍”的字樣。從表面上看，《通知》與《居民委員會組織法》對選民條件的規定差異很大，但二者的根本不同之處是《通知》明確規定“戶籍”是選民條件之一，而《居民委員會組織法》則規定為“本社區居民”。鑒于《通知》是效力低于《居民委員會組織法》的下位法，其對選民條件的規定不得違背上位法的規定，因此，《通知》將戶籍作為選民條件之一，可以被視為對《居民委員會組織法》規定的“本社區居民”的細化和解釋。所以，二者的真正區別在于“戶籍”是否是一個公民成為“本社區居民”的必備條件。
2.“戶籍”是否是成為“本社區居民”的必備條件
《居民委員會組織》確定的三個條件中，“年滿十八周歲”和“沒有依法被剝奪政治權利”相對容易理解和確定，但對何謂“本社區居民”沒有作出明確說明。正是對何謂“居民”的立法和解釋的缺失，造成了《通知》與《居民委員會組織法》間的分殊。因此，確定“本社區居民”的判斷標準，是決定《通知》是否違反《居民委員會組織法》的關鍵一步。鑒于《通知》將戶籍作為一個公民是否是“本社區居民”的判斷標準，因此，這一問題也就轉換為戶籍是否是“本社區居民”的構成條件。當然，對這一問題的回答意味著我們要弄清《居民委員會組織法》中“本社區居民”的立法原意。這看似是一個簡單的問題。依文義解釋的原理，所謂“本社區居民”，那當然是指居住在某一社區的自然人。但在事實上，自從1958年全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）[④]以來，我們對“居民”的理解便有了不同的邏輯。從此以后，“村民”與“居民”成為一個與戶籍相關聯的術語，所謂“居民”，是指具有城市戶籍的公民，“村民”則是指具有農村戶籍的公民。它們同時也表明了二者在權利、待遇等等方面的差別。[⑤]《通知》對“居民”的定義正是基于這樣的一種認識。[⑥]那么，這樣一種認識邏輯是否是《居民委員會組織法》的立法原意呢？這需要我們對這部法律中的一些條款進行整體、系統和歷史的解釋。
從整體和系統的角度來看，盡管《居民委員會組織法》并未對何謂“居民”進行詳細說明，但其第6條規定，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。這一條款中的“居民居住狀況”、“一百戶至七百戶”確立了居民委員會設置的客觀主義原則，即居民的實際居住狀況是居民委員會設置的唯一標準。從這一規定中，我們可以推定，居住實際的居住情況是確定一個公民是否是某一社區居民的唯一標準，而不是當地公安機關登記在冊的戶籍。因為，對于何謂“居住狀態”，只能對某一社區的居住情況進行實地調查后方能有確定的結論。我們同樣可以在《中華人共和國村民委員會組織法》第8條中發現這樣的立法本意。該條規定，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。因此，依據一種整體和系統解釋的方法來確定何謂“居民”，我們可以獲得的一個相當明確的結論，即是否居住在某一社區中，是確定一個公民是否是該社區中居民的唯一標準。
考察城市居民委員會組織的立法歷史及其變遷，我們也可以獲得相同的結論。現行《居民委員會組織法》系1990年1月1日起施行，在此之前，全國人大常委會于1954年12月31日通過了《城市居民委員會組織條例》。該法第3條規定，居民委員會應當按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區域設立，一般以一百戶至六百戶居民為范圍。這一條款確立了居民委員會設置的三個原則，一是以居民的實際居住情況為主的客觀主義原則，二是以公安戶籍段的管轄區域作為參照，三是在范圍上以一百戶至六百戶居民為宜。在這三個原則中，依實際居住情況設立居民委員會是主要原則。事實上，該法第1條就明確規定“按照居住地區成立居民委員會”。1990年1月1日起施行的現行《居民委員會組織法》對居民委員會設置的原則進行了部分修正，其第6條除了規定要根據“居民居住狀況”，在“一百戶至七百戶”的范圍內設立居民自治組織外，還以“便于居民自治”的原則取代了“以公安戶籍段的管轄區域作為參照”的傳統做法。由此，可以比較確定地說，居民是指居住在某一特定社區的公民。其中，居住的事實是確定何謂居民的唯一條件。
在確立了上文的分析結論之后，《通知》是否違反《居民委員會組織法》便是一個答案明確的問題。上文的分析顯示，無論從《居民委員會組織法》本身作為一個整體的法律來看，還是從這一立法的變遷歷史來考察，我們都可以發現，居民委員會設立的基礎是居民的居住狀況，而不是人為確立的戶籍登記制度及作為其結果的戶籍登記結果?！锻ㄖ吩诖_立選民條件時，將戶籍作為居民委員會建立的基礎并據此來斷定一個公民是否是本社區居民而享有選民資格，顯然與《居民委員會組織法》的立法原意不符，也直接違反了這一法律第8條的規定。
二、舉證責任的分擔
在江山選舉案中，起訴人及其人提出，獨樹區選舉委員會在公榜的過程中認為江山不具備選民資格，必須提供相應的證據。這實際上對舉證責任提出了異議。根據《居民委員會組織法》的規定，一個公民是否具有選民資格，必然同時具備三個條件，即年滿十八歲、享有政治權利的本社區居民。那么，是只有一個公民自己提供上述三個條件的證據，他（她）才具有選民資格，還是他（她）當然地被視為具有選民資格呢？換言之，在確定選民資格的過程中，是公民承擔證明自己具備選民資格的舉證責任，還是選舉委員會或者居民委員會承擔某一居民不備選民資格的舉證責任呢？這個問題實際上涉及到舉證責任的分擔問題。本文無意探討證明責任分配一般理論和實踐的是非得失，只想就《居民委員會組織法》第八條規定的“享有政治權利”這一條件舉證責任的歸屬問題進行一個初步的探討。從本案的庭審記錄和法院的判決來看，獨樹區選舉委員會認為公民必須提供證據證明自己沒有被剝奪政治權利，法院對此主張予以認同。那么，證明自己沒有被剝奪政治權利，是不是居民自己的責任呢？這需要首先分析“剝奪政治權利”的性質。
剝奪政治權利是《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）確定的一種附加刑?！缎谭ā返?4條、第58條規定被剝奪政治權利的犯罪分子，在執行期間，應當遵守法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理的規定，服從監督；不得行使選舉權和被選舉權、言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利、擔任國家機關職務的權利和擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。從邏輯發展的角度而言，剝奪政治權利這一附加刑的出現表明了某一公民已經觸犯刑律并且已經被法院判決處以相應的刑罰。所以，剝奪政治權利與罪犯是形影不離的，即有罪宣判是剝奪政治權利這一結果出現的前提。如果某一公民被依法剝奪政治權利，那么他（她）一定是罪犯。因此，證明公民是否被依法剝奪政治權利，實際上即證明公民是不是有罪。這一證明責任的分配不同，涉及到是實行有罪推定還是無罪推定。獨樹區選舉委員會和羅湖區法院所堅持居民必須提供證據證明自己沒有被依法剝奪政治權利才有選民資格，實際上將這一證明的重擔壓在居民個體身上。要求居民證明自己有沒有被依法剝奪政治權利，也就是要求居民證明自己有沒有犯罪，是否是罪犯。如果一個居民無法提供其沒有被依法剝奪政治權利的證明，那么他（她）就被推定為不享有政治權利，這實際上是將這一居民推定為罪犯。對居民課以無罪證明的責任，就是進行有罪推定，即將所有的居民都視為罪犯，如果沒有提供證明自己無罪的證據，即為有罪。顯然，這樣的有罪推定邏輯與憲法確立的人權保障原則和刑法確立的無罪推定原則是背道而馳的。由此可見，“剝奪政治權利”的刑事處罰性質決定了犯罪是其行為前提，罪犯是其主體和處罰對象?！毒用裎瘑T會組織法》雖然將被依法剝奪政治權利的居民排除在合格選民的范圍之外，但提供是否被依法剝奪政治權利的證明的責任只能由選舉委員會或者居民委員會來承擔，這是“國家尊重和保障人權”的憲法原則和精神及無罪推定的必然要求。
三、戶籍管理制度與居民自治的關聯
從《通知》確定的選民條件來看，戶籍是一個核心因素。這蘊含著一個推理邏輯，即戶籍管理制度是居民自治的法律前提和基礎。通常人們也認為，居民和村民相區分的真正標準實際是一紙戶籍，《戶口登記條例》是居民自治實施的法律前提。這樣一種通說，也構成了對上文分析結論的一個可能的挑戰，因為在幾十年的歷史過程中，這樣的認知指導了人們的實踐。但是，這只是對二者關系的錯誤的認識。
在《戶口登記條例》出臺以前的1954年，我國便制定了《城市居民委員會組織條例》。該法第3條規定，居民委員會應當按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區域設立，一般地以一百戶至六百戶居民為范圍。這說明基于居民實際居住而形成的“戶”是居民委員會建立的基本單位?！稇艨诘怯洍l例》也確立了“戶”對于戶籍登記的先在性地位。該法第5條規定，戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機關、團體、學校、企業、事業等單位內部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負責按照本條例的規定申報戶口登記。第6條規定，公民應當在經常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。這些都表明戶籍的成立是以“戶”之存在為前提的，而“戶”的形成正是建立在公民實際的居住狀況的基礎之上。因此，一個顯而易見的事實是，在1958年全國進行戶籍登記時，公民在城市和農村的居住事實構成了城市居民戶籍和農村村民戶籍成立的事實性前提。所以，戶籍是對居民和村民居住事實的記載，是公民在不同地域的居住事實決定了戶籍的性質。城市戶籍和農村戶籍表明了一個公民可能的居住區域，將一個公民區分為居民和村民，但卻不是一個公民到底是村民還是居民的決定因素。總之，《戶口登記條例》首先具有戶口登記的功能，而它的這一功能與《居民委員會組織法》一樣，都是建立在居民實際居住的事實之上的。
除了居住事實的記載功能外，《戶口登記條例》出臺還旨在建立一個穩定的社會秩序。這一目標的實現是通過限制公民的遷徙自由來實現的?！稇艨诘怯洍l例》第10條規定，公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。當勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明、或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明受到嚴格控制時，農村戶籍向城市戶籍的轉換便在事實上被阻絕了，進而，公民的遷徙自由也是徒有虛名。此時的戶籍制度已經不再是對居民居住事實的記載了，它衍生了控制公民人身自由的功能。但是，農村戶籍和城向戶籍的轉換的不可能，并不能否定這樣一個事實，即公民居住區域的變化。如果說在計劃經濟制度堅如涅盤的時代，由于戶籍與糧油等生存物資的分配緊密相連，從而使公民的遷徙和居住區域的變化近似于不可能，那么，在十一屆三中全會以來，計劃經濟制度不斷被撬開缺口并最終為市場經濟制度所取代，此時，公民從農村遷徙到城市已經是一種極為普遍的現象。換言之，公民居住區域和狀態的變化是一個顯見的事實。以公民居住事實為基礎的戶籍制度可以不承認這種變化并極力阻止它的發生，但戶籍制度對戶籍類型的控制并不能抹殺農村村民居住及分布和城市社區居民居住及分布的變化，而這種城市社區居民居住和分布的現實狀況正是城市居民委員會建立的客觀基礎。因此，居民委員會建立的基礎是居民的居住狀況而不是記載在冊的戶籍。《戶口登記條例》不是居民自治委員會建立的法律基礎，它與居民自治并不存在內在的關聯。
四、余論
在《戶口登記條例》出臺后，一個城鄉分劇的中國社會逐漸形成。這一城鄉二元割據的社會現狀，使人們牽強地將戶籍制度與居民自治人為地捆綁在一起，并指導著我們的司法實踐。對于法院而言，根據人們對戶籍管理制度以及居民自治法律的通常理解來裁斷本案，而不去探尋有關法律制定的時代背景和真實的立法本意，也許是便利的。但是，法院作為法律公正的守護神，其天生的職責是依據法律來作出判斷。因此，正確地理解法律，揣摩立法意圖，是一個必備的司法技術。在理論界和實踐界早已對戶籍管理制度提出質疑，而且一些部門還對這一制度進行一定的補救和修正之時（如《通知》將戶籍不在廣東省的居住者納入可能選民的范圍，就體現了這種趨勢），法院在勘正人們關于戶籍管理制度和居民自治制度間關系錯誤認識的過程中應該扮演一個什么樣的角色，是一個應該認真研究的問題。，一個城鄉分劇的中國社會逐漸形成。這一城鄉二元割據的社會現狀，使人們牽強地將戶籍制度與居民自治人為地捆綁在一起，并指導著我們的司法實踐。對于法院而言，根據人們對戶籍管理制度以及居民自治法律的通常理解來裁斷本案，而不去探尋有關法律制定的時代背景和真實的立法本意，也許是便利的。但是，法院作為法律公正的守護神，其天生的職責是依據法律來作出判斷。因此，正確地理解法律，揣摩立法意圖，是一個必備的司法技術。在理論界和實踐界早已對戶籍管理制度提出質疑，而且一些部門還對這一制度進行一定的補救和修正之時（如《通知》將戶籍不在廣東省的居住者納入可能選民的范圍，就體現了這種趨勢），法院在勘正人們關于戶籍管理制度和居民自治制度間關系錯誤認識的過程中應該扮演一個什么樣的角色，是一個應該認真研究的問題。
「注釋」
[①]《中華人民共各國居民委員會組織法》第8條。
[②]可以預計的是，按照《通知》的規定，即使他（她）在本社區居住了一輩子，他（她）也不是該社區的居民。
[③]何謂“剝奪政治權利”可以參考刑法中第54條規定，而是否“年滿十八周歲”則可以通過身份證來確認。
[④]該法第10條規定：“公民遷出本戶口管轄區，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口。公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。公民遷往邊防地區，必須經過常住地縣、市、市轄區公安機關批準。”
[⑤]我們可以從路遙創作的小說人物如高加林等身上深刻地體會到這種對村民（農民）非國民待遇以及其造成的心靈扭曲。
[⑥]將戶籍與公民的居住狀態聯系在一起的法律有《民法通則》第15條的規定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經常居住地與住所不一致的，經常居住地視為住所。”不過該法本條的規定體現了一種客觀主義的傾向，即當公民的經常居住地與住所不一致的，經常居住地被視為住所。
[⑦]《城市居民委員會組織條例》第1條。
[⑧]《中華人民共和國刑法》第54條、第58條。
[⑨]不但《通知》規定有無廣東省戶籍是一個公民享有選民資格的前提，而且選舉委員會也要求提供的未被“依法剝奪政治權利”的證明是由戶籍所在地公安機關出具的。
