發揮黨在法制監督中的能動性

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一

“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，都是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。”（1）中國共產黨建黨九十年、執政六十多年來的實踐已經充分證明，辦好中國的事情，關鍵在黨。黨要鞏固執政地位，關鍵在于不斷提高黨的執政能力，“在馬克思列寧主義、思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制。”（2）法律監督——同憲政制度一樣——相較于中國悠久的政治法律傳統，它的歷史無疑是短暫的；而法律監督制度的創設與發展，也非中國傳統法律制度的自然延續。1949年以前，從“三權”到“五權”，再到“合署制”——法律監督在舊時代所走過的這段歷史似乎一直是以西方模式為中心。法律監督，無論是其建制或運行，始終都在西方的標準并且想要努力贏得這些民主國家的肯定。它的存在，對于中國社會的母體而言更像是一個被移植過來的“產品”。新中國成立后，使中國政治面貌開始發生變化，黨和政府廢除了舊時期的舊法統，在創設全新的社會主義的司法制度同時也給法律監督賦予了全新的理念，它作為憲政構架之下法律監督職能的主要承擔者和具體體現也隨著憲政制度的演變而演變。所以，法律監督并不是一個自主體，它產生于憲政制度，然后才有了獨立的自我，在極力維護法律統一實施的“價值理性”總預期中充分體現法律監督的“工具理性”這一特性，著意于“廢除國民黨反動政府的一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民的司法制度”。（3）最廣泛地監督政府機關、公職人員及全體國民遵守法律鞏固人民的政權，這就是法律監督應有之責，“其建構理念為馬克思主義法和國家學說的重要組成部分的法律監督思想”。（4）可見，起初所賦予法律監督的職責和其他政治制度一樣，是黨在中國的現實土壤中培育出來，為其社會主義制度服務。法律監督在黨能動作用下實現對行政權、審判權的專門法律監督，使執法機關、司法機關的一切行動統一到立法（權力）機關的意志上來。（5）法律監督成為檢察權中的一項基本權力，發展成平行于立法權、行政權、司法權的“第四權”。從國家權力運行的宏觀視角出發認識和評價黨在法律監督中的能動作用，這是新時代對法律監督內涵所提出的新的要求。一方面，要準確定位黨在法律監督中的領導地位。黨在法律監督實施中的領導思想、政治和組織領導；二是要通過法定程序，按照法治要求，將黨在法律監督中的領導規范化、制度化。另一方面確立法律監督功能的科學定位，在參與社會管理創新中如何發揮法律監督作用，增強法律監督工作的原則性、系統性、預見性和創造性。（6）黨在法律監督中的能動作用，通過黨在加強對檢察工作的領導能力建設的實踐，在新的實踐中不斷提高黨在法律監督中能動作用。首先，通過黨在加強對檢察工作的領導能力建設的實踐。執政能力建設是黨執政后的一項根本建設。中央對此高度重視，領導全黨一方面從思想和作風、體制；另一方面是從機制、方式和方法、素質和本領等方面加強和改進，有力地提高了黨的執政能力，也推進了黨和國家事業的發展。提高法律監督能力，作為提高黨的執政能力其中的一項重要能力，在《加強和創新社會管理建立健全中國特色社會主義社會管理體系》中也作了明確闡述：現代化社會管理即是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。從另一方面，也反映黨在社會管理中的法律監督作用在社會管理中的所起作用至關重要。其次，借鑒國外政黨對司法機關的有益做法。黨的執政地位不是與生俱來的，我們必須居安思危，深刻汲取世界上一些執政黨興衰成敗的經驗教訓，通過黨在法律監督中的能動作用，從源頭上預防和治理腐敗。解決腐敗問題歷來是我黨提高執政能力的基本思路，檢察機關是查處職務犯罪的主體，又是專門的職務犯罪預防主體之一，有著專門的部門、人員和機構保障，履行著職務犯罪預防的大量工作，憑借這些優勢，檢察機關的參與，使職務犯罪預防工作具備了堅實的前提和基礎，并在很大程度上影響著整個職務犯罪預防體系的水平和層次。針對腐敗現象及職務犯罪這一政治、法律同時也是社會問題這一特性，只有在黨的領導下結合黨在法律監督中的能動作用制定反腐敗和預防職務犯罪工作機制，檢察機關的這項工作才能在組織上、制度上、工作上得到保障。使黨和領導干部始終為人民執好政、掌好權。再者，在法律監督實踐中不斷提高黨在法律監督中能動作用。目前，檢察機關的法律監督職能的實現形式包括法定和非法定的兩種形式。法定形式中主要有八種職能：一是立案偵查職務犯罪案件，這是對國家工作人員履行職責實現法律監督的法定形式；二是要求說明不立案理由和通知立案，這是實現立案監督職能的法定形式；三是審查批捕，這是實現偵查監督職能的法定形式；四是審查起訴、提起和支持公訴，這是實現偵查監督和審判監督職能的法定形式；五是檢察長列席法院審判委員會，這是實現審判監督職能的法定形式；六是抗訴，這是實現審判監督職能的法定形式；七是檢察意見，這是實現審判監督、刑罰執行監督和行政執法監督職能的法定形式；八是糾正違法通知，這是實現偵查、審判監督和刑罰執行監督職能的法定形式。非法定形式中也有兩種職能：即量刑建議和檢察建議、再審檢察建議。可見，法律監督的形式頗多，且難度較大。其監督手段單一、監督效力低下等一直是法律監督的詬病，以至于檢察機關在法律監督工作中不敢監督、不會監督，在法律監督工作中形成一種監督不力的現象。黨在法律監督中的能動作用最終體現在其要求檢察機關依法行使其憲法和法律賦予職能，且不僅在形式上還是在制度上都保障在行使法律監督權中不受外部因素的干擾，這無疑對正確行使法律監督權有著重要的現實意義。

二

正確發揮黨在法律監督中的能動作用，目的使黨對司法絕對領導的形態意識轉化為現實的能動力量，必須通過下列途徑和條件：一是必須遵守物質運動與司法規律相契合。人們只有掌握了事物的客觀規律，按客觀規律辦事，才能在實踐中有效地改造事物。同理，司法工作也同樣需要符合其司法規律，而司法規律只是事物的客觀規律中的特殊規律，只有以物質的動力規律去引導檢察工作規律，使兩者契合才能在行使檢察權中真正體現黨在法律監督中的能動作用。二是必須把黨在法律監督中的能動作用付諸于實踐。黨在法律監督中的能動作用往往表現于一種內在的、精神的東西，要使它得到實現，就必須通過實踐使其外化。三是必須依賴于一定的中介條件和相關手段，并非只是能動作用和其對象構成的兩極結構，如黨在法律監督中的能動作用，黨通過在新時期檢察工作正確行使法律監督權的一項工作方式作為其體現意識能動作用的中介條件，延伸其對相關法律監督法律行為的意識能動性。所以，不斷提高黨在法律監督中的能動作用，有利于確立法律監督功能在司法工作中的定位。法律監督眾說紛紜，當前主流觀點認為它是指“由法定機關依法對遵守和執行法律的情況實行監督”。（7）執法過程并非為單一而是多元型，也隨著政治、經濟、社會功能等方面都得到一定的拓展。法律監督涵蓋政治功能。法律監督與政治有著密切的關系，法律監督是政治權力的組成部分。法律監督的行使離不開政治力量的支撐和保證，這種關系的密切程度隨著歷史的進程存在著日益加深的態勢。為此，需要在法律監督與政治之間建立一套理性規則使法律監督功能在與政治的良性互動中得以和諧。其一體現在法律監督必須服從大局，牢固樹立國家意識、政權意識，自覺地服從并服務于黨和國家的中心工作。其二體現法律監督與尊重和保障人權，在社會沖突多樣化、國家權力與公民私權之間的沖突尖銳化時得以保障公民權利免受公權力的不當侵犯。其三體現法律監督與制定公共政策相銜接，通過有效的法律監督來促進社會主體的利益取向和價值觀念，給公眾帶來公平和正義。法律監督涵蓋經濟功能。通過對行政機關，司法機關執法情形的法律監督，規范社會主義市場主體與市場行為，保障公平競爭的市場環境，達到維護公正高效的社會主義經濟秩序。法律監督涵蓋社會功能。面臨社會矛盾凸顯與社會治安的沖擊，檢察機關在不斷追求國家法律的統一實施，體現其憲法和法律賦予的檢察機關行使著法律監督價值的同時，提供完善的法律監督服務不僅是提升基層檢察機關“服務中心工作”，也是為加強和創新社會管理提供持續、堅實的司法保障，這是法律監督參與社會管理的屬性表現：核心價值觀使然。社會管理是政府職能的重要組成部分，社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。所以，社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。管理機制的重要環節。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等。完成這些任務，需要綜合運用多種社會管理手段，而司法在其中具有獨特作用。司法是維護人民群眾權益機制的重要組成部分，是人民群眾尋求公正最后的制度化途徑，同時在社會管理中又是最具國家強制力的方式。通過強化法律監督、執法辦案來化解社會矛盾，維護司法公正，理順群眾情緒，維護和促進社會和諧穩定。實施法律監督，有效維護國家法律的統一實施。過去，我們過于依賴成文法的作用，從一種理論構建一個制度，再從這個制度來形成一定的成文規則，法律實務者則根據這個規則進行各類法律實踐。現在，這樣的一條路徑已逐漸被突破。從執法困惑、改革試點、全面推廣到形成理論，推動司法改革，形成法律法規，這樣一條路徑更加體現了法律流動和鮮活的本性，而法律的生命是經驗并非是邏輯，也能有針對性地回應社會公眾對正義的新要求新期待。顯然，法律監督越貼近民眾，人民就越信任其公正。保障民生的重要手段。法律監督參與社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧。它將法律條文中所蘊含的一般的、抽象的公平正義精神貫徹到每個具體案件的處理中，體現司法公信，提高社會管理品質、降低社會管理成本。

三

實踐的是馬克思主義哲學研究人類社會歷史的最為基本的觀點。不斷提高黨在法律監督中的能動作用不能停留于形式，必須結合具體的實踐才能反映其所產生的效果。意識反映客觀物質世界是主動的有目的的，具有選擇性。意識不僅預先規定了活動的目標，而且為實現這一目標有預先規定了活動的方式和步驟，具有與一定目的相聯系的計劃性。2010年4月，杭州市江干區檢察院在該院黨組積極倡導開展的“檢察干警聯系村社”工作就是黨在法律監督中發揮能動作用的事例，具有一定的實踐價值意義。江干區人民檢察院開展“檢察干警聯系村社”工作中著重對調查對象在針對其法律監督工作過程中的滿意度、檢察機關各項工作和服務基層工作等方面進行調查，受到了杭州市委副書記、政法委書記葉明、市院檢察長吳春蓮、原江干區委書記徐立毅、副書記邱衛星的批示肯定，產生積極的社會效果。方法：

（1）有效樣本的敘述性統計。用Frequencies做數據匯總，在對“檢察干警聯系村社”工作調查問卷進行集中趨勢測量，從計算公式：Md=L+(N/2-Cf)/n(U-L)，估計定序變量的數值和效果。

（2）因素分析。通過因果分析、用SPSS探尋因果關系、闡明分析、條件分析對所開展的檢察工作及法律監督情況進行系統性的回顧。

（3）相關分析。以BivariateCorrelation中的計算公式，對所開展的檢察工作及法律監督過程中的“服務”內容與對象的認可度之間的關系進行分析，為這項工作的發展趨勢作了相對準確的定距變量分析。再信度檢定與多元回歸分析。得出在開展“檢察干警聯系村社”工作中因為消極處理，其所得到的平均值為3.158，標準差為0.630，它對履行職責（r=0.142，p﹤0.05）、客觀回避（r=0.369，p﹤0.05）和群眾認可（r=0.197，p﹤0.05）等有顯著相關。其次，群眾意見的平均值為3.570，標準差為0.493，它對客觀回避（r=-0.076，p﹤0.05）有顯著相關。再者，履行職責的平均值為3.514，標準差為0.626，其對客觀回避（r=-0.206，p﹤0.05）與群眾認可（r=-0.444，p﹤0.05）有顯著相關。最后，客觀回避平均值為3.005，標準差為0.720，它對群眾認可（r=-0.1104，p﹤0.05）等有顯著相關。

結論：這次江干區人民檢察院開展“檢察干警聯系村社”工作，在遵循司法規律推進檢察工作科學發展中取得兩方面的收獲：

（一）解決實際問題

——解決矛盾糾紛，調控社會秩序。作為基層院在轄區內通過行使檢察權，對爭議事實加以判斷，對法律規范加以適用，從而化解矛盾糾紛，修復被破壞的社會關系。通過依法受理案件，回應社會訴求，解決社會糾紛，維護社會公正，實現對社會秩序的有力調控。

——參與綜合治理，維護社會穩定。社會管理創新需要綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等多種手段。基層檢察院除了要依法辦理好案件，還要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法職能，積極參與綜合治理和平安創建活動，引導村社群眾提高自我管理和調節的能力，促進社會和諧穩定。

——創新工作機制，整合社會資源。基層檢察院受理案件數量一直在持續增長，面對巨大的辦案壓力，只有不斷創新工作機制，整合資源，形成工作合力，才能有效化解矛盾糾紛。可以嘗試將一部分社會矛盾通過“檢察干警聯系村社”工作還原到社會解決，建立捕與非捕、訴與非訴相銜接的矛盾糾紛解決機制，將司法化解社會矛盾的時間前移，利用法律的指引功能，促進社會管理；通過加強與各基層調解組織的工作聯系，及時給予業務指導，幫助他們提高工作水平，齊心協力推進社會管理，加強源頭治理，合力化解信訪難題。

——加強監督調研，預警社會風險。當前，影響和制約社會和諧穩定的因素不斷增多，社會管理面臨的潛在壓力和風險不斷加大。在“檢察干警聯系村社”每一項工作內容、每一宗案件的查辦、每一件糾紛的調處，稍有不慎就容易引發社會矛盾。為防患于未然，把矛盾解決在萌芽狀態，把風險控制到最低程度，我們要求鄉鎮檢察室加強對各類訴訟案件情況的綜合調查研究，廣泛收集第一手資料，構建案件評查和涉檢信訪評估預警機制，深入分析反映在司法領域的各種情況和問題，為黨委、人大、政府依法決策提供前瞻性、有價值的參考。切實加強對不穩定因素的排查摸底，特別是處理社會敏感度較高的案件，要及時進行風險評估預警，做到事先研判，準備在前，應對有方，防止因工作措施不當影響社會矛盾化解，不斷提高社會管理的針對性和操作性。兩年來共幫助基層化解矛盾近20起，如四季青五福社區房屋糾紛、九堡三村村村民股權糾紛、彭埠御道社區拆遷賠償款糾紛、六堡社區大棚整治糾紛等，較好地體現了檢察工作服務大局、服務基層的作用。

（二）達到預期目標

從產生的理論應用價值看。強調依法辦案，推進社會管理創新。在執法辦案處理各類案件化解矛盾糾紛的過程，本身就是發現社會問題、彌補管理漏洞的過程，就是參與社會管理、理順社會關系的過程。從理論上對“檢察干警聯系村社”工作加以評判，對推進社會管理創新，發揮檢察職能有著實際應用價值。在開展這項工作以來，區檢察院通過受理群眾舉報、控告與申訴案件，初查案件有關線索，在依法查辦職務犯罪的同時，認真剖析其成案的原因、特點與規律，制定相應的防范措施，提出了檢察建議，督促有關單位建章立制，杜絕同類問題的發生，實現打防并舉，標本兼治，推進社會管理創新。強化法律監督、踐行執法為民的宗旨。在“檢察干警聯系村社”工作中，將以事實為根據、法律為準繩與以服務于和諧社會相統一，準確把握寬嚴相濟的刑事政策，探索檢察工作新思路，最大限度地緩和社會對抗，維護社會穩定。應用“檢調對接”，有效化解社會矛盾。在檢察公訴部門，將刑事和解工作中引入人民調解，依托人民調解組織，對在調解組織主持下被害人或其親屬自愿同犯罪嫌疑人就財產損失、人身傷害達成的和解協議，以求運用刑事和解的方式化解矛盾糾紛，促進社會安定有序。在民事行政檢察部門，針對辦理民事行政申訴案件，堅持調解優先原則，盡最大限度修復受損的社會關系。結合行使建議權，積極參與綜合治理。在法律監督參與社會管理中要正確行使糾錯建議權，這是檢察機關對于已經發生的違反法律的情況，不需要或不能夠追究法律責任時，發出檢察建議要求有關機關、單位或部門糾正違法的一種權力。在一定程度上達到解決執法不嚴、司法不公的突出問題。從理論闡述整改建議權化解社會矛盾可行性，結合檢察機關根據在辦案中發現的有關單位在某個或某些方面的管理中違反法律規定，建議采取措施，改進工作，以防止犯罪發生，促進建制堵漏。通過具體的事例來證明其理論應用價值，達到保障法律正確有效實施的社會效果。秉持法律的中立態度，啟動相應的糾正程序，促進相關行業部門的內控機制建設，營造平安和諧的社會環境。（8）從實踐應用價值看，這種做法就在于其以自身建設為突破點，推進社會管理創新。依賴于檢察機關內部司法理念、方法、機制的管理創新，形成了內部和外部管理創新的良性互動。其價值：一是提升檢察機關的執法理念。引導檢察室干警牢固樹立社會主義法治理念，切實把服務大局作為履行職責的首要任務，實現由單純強化法律監督向在服務大局中強化法律監督的轉變。二是完善執法規范化建設。在“檢察干警聯系村社”工作中，制定了執法辦案工作流程和執法工作機制，嚴格執行訊問全程同步錄音錄像等制度，積極推行人民監督員制度，對三類案件、五種情形，接受人民監督員的監督，以公開促公正，以公正出公信，使辦案和監督質量得以提升，使案件受理、立案偵查到結案等各個環節權責明確、環環相扣、互相制約。

四

黨在法律監督中的能動作用并不只是純粹的感性直觀，而是在理性參與下進行的，憑著感覺、知覺到思維的能動性，使其在認識法律監督時不僅具有法律監督工作的高度責任感，而且具有其所特有的理性看待存在于法律監督中難點和解決這些難點的方式方法，達到對法律監督工作規律的全面認識，正確發揮黨在法律監督中的能動作用，在實現法律監督的實踐價值科學處理公正司法與化解矛盾提供理論基礎，為參與社會管理創新提供指導思想，黨在法律監督中能動作用在今后一段時期還應當在以下幾個方面有所作為：

——黨在法律監督中要正確把握立足點。憲法賦予檢察機關為國家法律監督機關，其工作重點在依法打擊各類刑事犯罪、查辦和預防職務犯罪、對訴訟活動法律監督。在依法打擊各類刑事犯罪中必須體現黨和國家對依法打擊破壞社會主義市場經濟秩序犯罪、懲治侵犯知識產權、危害環境和資源保護的犯罪，營造誠實有序的市場環境。在查辦和預防職務犯罪中必須保持查辦這類案件力度，積極開展個案預防、行業預防，促進行政機關依法管理社會事務。在對訴訟活動法律監督過程中，堅持懲治犯罪與保障人權并重，全面加強對刑事訴訟立案、偵查、審判與執行活動的監督，加強對民事審判活動和行政訴訟活動的法律監督，完善法律監督方式方法，增強法律監督實效。

——黨在法律監督中要有正確的著眼點。一是參與對特殊人群的幫教工作，完善未成年人辦案機制，涉罪外來人員合法訴訟權益平等保護機制，社區矯正法律監督工作機制。二是在法律監督中如何配合社會綜合治理措施，如用何種方式參與由黨委政府統一領導下開展對社會治安重點地區的整治與認真履行審查批準逮捕、起訴職責之間的關系；如何配合打擊嚴重危害社會（黑惡勢力、兩搶）的案件與適時介入偵查、依法快捕快訴。

——黨在法律監督中要把握好切入點。強化法律監督提高司法公信力，司法公信是司法機關通過司法活動在社會生活中樹立起來的一種公共信用。只有當司法被信服才有可能產生其應有的權威，而信服的前提是法律應當被信仰。可惜自古以來我們缺乏對法律信仰的傳統，法律作為處罰人的依據而存在久遠。（9）先天的法律信仰缺失與追求個人利益最大化的動機結合在一起，所生成的就是現實中各種各樣的違法現象。黨在法律監督中所發揮的能動作用可以從司法公信的層面上展開，因為法律是定紛止爭的工具，是量定是非的標尺，它是人們行為的一種規則，是簽訂社會契約所要保障的基本權利。提高司法公信力離不開全社會的努力，強化法律監督則更需要黨在其中發揮積極的能動作用。