國庫管理運行模式比較

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編者按：本論文主要從國庫職能的定位西方國家的國庫已不單純是國家金庫；國庫的監督控制系統一是依法規定不同責任人在國庫資金運作管理中的責任等進行講述，包括了我國的國庫監管體制主要由財政部和政府的監督、人民代表大會的監督構成、加快國庫管理信息系統建設，實現財政管理現代化等，具體資料請見：

國庫機構的設置西方國家國庫機構的設置一般分為兩種類型：一是設有單獨的國庫機構，如美國、英國、意大利等：另一類是國庫作為財政部的下屬機構設置在財政部內，如法國、日本等。

我國的國庫機構自建國以來一直設在中國人民銀行內部，不設人民銀行的地方，在商業銀行設國庫經收處。這種機構設置，使得對財政資金的管理僅僅是人民銀行的一個輔業，再加上有些地方的人民銀行中，國庫人員配備不齊，業務素質較差，很難保證財政資金的管理質量，嚴重影響了財政資金管理的效率。

國庫職能的定位西方國家的國庫已不單純是國家金庫，更重要的是在進行政府現金管理的基礎上，對政府預算包括預算外資金進行廣泛而嚴格的控制，并代表政府制定政府融資政策，負責國債的發行和管理。國庫的職能已由傳統的“庫藏”管理發展成包括控制政府預算內、外資金，管理政府現金和債務，處理政府的支付，開發、維護相應的管理信息系統等宏觀財政管理和微觀財政控制領域，實際上是在全面履行財政管理的職能。如英國國庫是一個獨立的、負責英國公共支出計劃和管理的主要部門，同時還承擔控制政府債務、管理中央財政賬戶的職責。澳大利亞的國庫部主要側重于宏觀管理，具體負責財政收入、稅收政策及財政融資等工作，對稅收、財政支出政策提出建議，并參與貨幣政策、產業政策和經濟發展戰略的協調和制定。法國國庫的管理職能由財政部公共會計局負責，其主要職責是對政府資金包括預算外資金進行廣泛而嚴格的控制，制定政府融資政策，并負責國債的發行和管理。

在我國，按照《中華人民共和國國家金庫條例》（簡稱《國庫條例》），中國人民銀行具體管理國庫。國庫的主要職責是負責辦理國家預算資金的收納、劃分、報解、支撥、結算，并向上級國庫和同級財政機關反映預算收支的執行情況。由此可見，我國的國庫具有明顯的收納和撥付財政資金的性質。這種性質表明我國的國庫仍然是傳統意義上的國庫，僅僅是對財政收支進行會計核算的機構，扮演著政府財產的保管者和出納者的角色。國庫管理職能的缺位，不僅嚴重挫傷了財政管理的自主性、積極性，而且對財政管理的彈性空間和管理的必要性、有效性也產生了嚴重影響。改革開放后，盡管實行了相應的變革，但也因諸多經濟關系尚未理順，財政分配制度不統一、不規范等原因，很難立即形成與加強財政管理所配套的體制環境和基礎性條件。

國庫的運作機制西方市場經濟國家國庫的管理運作機制主要體現在兩個方面：一是設置國庫單一賬戶。如法國，國庫收入的收納報解程序是：納稅人向稅政管理部門申報，若無異義，納稅人向征稅機關或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款，支票再通過銀行清算系統直接上劃國庫單一賬戶中。在法國，所有的國庫資金收支都是通過財政部在中央銀行開立的國庫單一賬戶進行的。國庫單一賬戶就是將所有政府現金資源（包括稅收和其他預算內收入，也包括各項預算外資金）集中在中央銀行賬戶，不允許在其他銀行開戶。與單一賬戶配套使用的是國庫分類賬戶，即國庫為所有政府支出部門分別開立分賬戶以記錄政府資金的變動和各政府支出部門和機構的資金運用，并向政府提供相關信息。當涉及實際付款時，則通過國庫單一賬戶來處理。其國庫支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對分離的原則。二是集權化政府支出模式。為加強現金支出的管理，在支付時實行控制實際支出資金的支出方式，即只有當國庫資金實際支付給商品供應商或勞務提供者后才將資金從國庫單一賬戶中劃轉出去。在該模式下，支出部門按支出預算向供應商采購商品（或勞務），在確認商品或勞務己獲得時，具體由國庫在審核同意后直接支付給供應商，其優點在于：支出部門盡管有支出權限，但不能實際控制資金，彌補了預算外資金管理上的漏洞。同時支出預算在支出部門之間的增減流動以及支出部門對其所屬部門的預算“撥款”都不引起國庫資金的實際支付。為了防止可能出現的支出部門與供應商之間的“合謀”行為，一是加強支出預算的控制，二是實行政府采購制度，提高支出過程的公開性和透明度，從而實現了對預算資金的全面而嚴格的控制，有力地保證了國庫管理職能的落實。

在我國，由于沒有國庫單一賬戶，國庫資金的收納、報解和支付主要是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種運作機制存在的主要問題是：重復和分散設置賬戶，導致財政收執透明度不高，大量政府性資金游離于預算管理之外，脫離財政管理和監督；收入執行中征管不嚴，退庫不規范，財政收入流失現象相當普遍；支出執行中資金分散撥付，使大量財政資金滯留在各預算單位，既降低了資金使用效率，又成為滋生和誘發腐敗的溫床；財政信息反饋遲緩，難以對預算執行過程實施有效及時的監控。

國庫的監督控制系統一是依法規定不同責任人在國庫資金運作管理中的責任。遵紀守法，硬化責任是西方市場經濟國家致力追求的目標之一。如法國對支出決策人、公共會計、財政監察專員等在有關國庫資金的使用、支付和監督過程中的權利和責任都有明確的規定，并用規范的監督程序和嚴厲的制裁措施，有力地保證責任的執行和權利的實現，當然嚴明的法紀只能保障制度的運行，卻不能保證制度的完善。完善的制度應該具有系統控制、市場評價和激勵監督的功能。其中系統控制功能是首要的，因為市場評價的核心在于公正的評價當事人的責、權、利的執行和獲得情況；建立在市場評價基礎上的激勵監督維護了制度的嚴肅性和一貫性；而系統控制功能則由于確定了制度內容的合理性、程序的有效性和系統的可控性，成為市場評價和激勵監督的基礎和前提。

二是建立分工明確、相互制衡的監督審計控制系統。西方國家特別是OECD國家一般都設立了專門的審計監督機構對國庫資金的管理運作過程實施嚴格的監督控制，形成了嚴密的監督體系。如法國，目前已經形成了一套議會宏觀監督、財政部門日常業務監督和審計法院事后監督相結合、分工明確、協調互補的財政監督體系。議會主要負責對政府預算和決算的監督，直接審查到部門、單位。財政部日常業務監督包括國庫內部的控制監督和財政監察專員的專項監督以及財政檢察總署對國庫司、預算司等業務司的賬目和執法質量及工作效率的檢查。審計法院是法國最高的經濟監督機關，獨立于議會和政府，除了審計政府決算外，審計法院的主要工作是依法對公共會計和公共支出決策人進行監督，若發現問題，則視情節輕重，分別處以經濟處罰、行政處罰直至追究刑事責任。

我國的國庫監管體制主要由財政部和政府的監督、人民代表大會的監督構成。財政部監察局和監督司負責國家財政資金收入撥付的檢查和監督，政府審計機關負責對同級各部門預算和下級政府預算執行情況及預算外資金的管理和使用情況進行審計監督。人民代表大會常務委員會監督中央預算和地方預算的執行。這種監管體制存在的主要問題是權責利既不明確也不對稱；審計機關隸屬于各級政府，缺乏獨立執法的能力；權力之間缺乏制衡，監督約束軟化。

管理理念的差異中西方在國庫機構設置、管理運行機制、監督控制機制等方面的差異從根子上看還是管理理念上的差異造成的。西方市場經濟國家經過幾百年的發展，已經形成了一套系統的現代國庫管理的新理念。如市場導向的理念、崇尚法治的理念、講究效益的理念、追求效率的理念、系統控制的理念、合規守信的理念等，這些先進的管理理念已經成為政府和社會公眾共同遵守的行為規范，并以制度的方式貫穿在財政管理的方方面面。我國在財政國庫管理理念上的差距是無法與西方市場經濟國家相比的。

啟示一：變革和創新國庫管理新理念。要從社會主義市場經濟發展和經濟全球化的高度來認識變革和創新政府公共管理理念的必要性和緊迫性。徹底破除傳統計劃經濟體制下形成的國庫管理“大一統”、“大鍋飯”、不講效益、不求效率的舊觀念，牢固樹立與市場經濟相適應的法治觀念、市場觀念、效益觀念、效率觀念、系統控制等國庫管理新理念，全面加強財政管理。

啟示二：健全法制，強化國庫職能。首先要健全法制，制定新的《國庫管理法》，并制定或修改與之相關的法律法規。其次要依法強化國庫的管理職能和監督職能。第三，建立以獨立金庫制為特征、以財政管理為核心的國庫管理新模式。

啟示三：建立國庫集中收付制度。根據我國具體國情并借鑒國際成功經驗，盡快建立具有中國特色的、以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度。在制度設計過程中，要特別注意賬戶之間的匹配和收付程序的科學性。

啟示四：完善監督控制系統。一是要加強預算收支執行系統各行為主體之間的協調；二是要加強國庫系統內部的制度性管理控制：三是建立獨立的審計監督系統。在這一過程中，要建立各個子系統、各執行環節、各執行部門的責任制，通過規范的制度安排形成嚴密、高效的運行機制。

啟示五：加快國庫管理信息系統建設，實現財政管理現代化。信息、通信和網絡技術是現代財政管理必不可少的工具和手段，也是實現國庫單一賬戶順利運作的重要前提條件，因此，應加快國庫管理信息系統建設，盡快實現財、稅、關、庫、行之間的聯網，以達到信息互通，資源共享，提高效率。