財政法制監管過程研究

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編者按：本論文主要從財政法制與依法理財；財政監管在依法理財中的重要地位；加強財政法制建設與強化財政監管等進行講述，包括了財政監管職責體現著財政管理的范圍與權限\財政監管主要表現為日常監管檢查、個案檢查和專項監管檢查、日常監管主要是對預算執行和財政管理中的某些重要事項進行日常監控等，具體資料請見：

一、財政法制與依法理財

自改革開放以來，我國的財政法制建設不斷發展，財政工作的法治化程度和依法行政、依法理財的水平日益提高，已初步形成了與建立社會主義市場經濟體制基本相適應的財政法律制度框架。與此同時，財政執法也在不斷地規范，全方位的財政監督機制和制約機制正在形成。但是，我們也應該清醒地認識到，目前我國財政法制建設的總體水平仍有待進一步提高，財政立法中尚存在著與財政改革和發展不相適應的方面，財政執法中時常出現不合法和不適當的問題，進而在一定程度上影響了財政改革的深化和財政法制的嚴肅性。在加強財政法制建設的過程中，我們應該進一步提高對推動依法行政、依法理財重要意義的認識。第一，依法行政和依法理財，是全面提高財政管理水平的要求。加強財政管理，就是要建立健全的、覆蓋財政收支各個層面的管理機制，逐步實現財政資金分配的規范化和法治化。無論是加強財政收入管理、優化支出結構、加大財政監督力度，還是實施積極的財政政策，都必須依照并嚴格執行法律法規的規定。只有運用法律手段，將法治貫穿于財政管理的全過程，才能夠保證財政行為的規范化。第二，加強財政法制建設，有助于有效地行使財政職能，充分發揮財政的作用。市場經濟條件下的財政職能，主要體現在優化資源配置、促進公平分配、調節經濟運行等方面。深化財政改革，就是要按照政府在市場經濟條件下的活動范圍和作用方式，按照轉變政府職能和逐步建立公共財政體系的要求，進一步健全和完善財政職能。這一切都需要運用法律手段，通過科學的立法，使之規范化、制度化；通過嚴格的執法，使之行之有效、監督有效。第三，加強財政法制建設，是促進和規范財政改革的重要保障。在改革與法制建設的關系上，應該堅持并強調一手抓改革與發展，一手抓法制。

立足于本國國情，通過比較和借鑒來吸收發達的市場經濟國家的經驗和做法，是我們加強財政法制建設，推進依法行政、依法理財的一項重要內容。從發達國家的情況看，其公共財政管理方面的基本經驗便是充分注重運用法律手段，堅持依法理財，不斷提高財政管理法治化的水平。從總體上看，其財政法制建設的主要特征包括如下三個方面：第一，財政法律制度較為健全。財政活動的各個領域、各個環節均有法可依，法律規定比較科學、合理，財政法的效力等級較高，可操作性也比較強。第二，能夠依法進行財政管理。許多國家的預算編制草案相當細致，幾乎對每一項開支都有詳細的論證。立法機構對預算的審批程序極其嚴格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設立收費項目，還是發行公債，均有嚴格的法律規定。在支出方面，政府嚴格按照預算確定的支出來提供良好的公共產品和服務，如遇特殊情況需要臨時增加預算，則須根據有關法律程序進行審批。第三，重視對財政執法的監督，各個執法監督機構之間有明確的職責分工，追究法律責任一視同仁，對執法不嚴格，濫用職權等違法行為進行嚴厲的處罰。

二、財政監管在依法理財中的重要地位

所謂財政監管，是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監督檢查活動。財政監管寓于管理活動當中，體現財政管理的本質屬性，與資金運動同步進行，其主要作用就是及時發現和糾正預算執行中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效。

在我國，財政監管的主體是國家財政機關，各級財政部門是財政監管的執法主體。財政監管是財政部門內部各職能機構的共同任務，各級財政機關內部的預算編制、預算管理、國庫等業務機構都行使監管的職能。同時，為更好地履行監管職能，發揮財政檢查這一體現監管職能內在屬性的必要手段，各級財政機關內部還設有財政監管專門機構，專門行使財政檢查職責。財政機關專門監管機構，一方面接受上級財政機關對財政監管的業務指導；另一方面按照分級負責的財政管理體制對本級財政負責，接受本級政府管理，及時向本級財政和政府報告財政監管中發現的重要情況或問題。

財政監管職責體現著財政管理的范圍與權限。財政部門監管機構的職責主要包括：（1）對本級各部門及下一級政府預算、決算草案的真實性、準確性、合法性進行審查稽核，并根據本級政府授權對下級政府預算執行情況進行監管。（2）對本級預算收入征收部門征收預算收入情況，本級國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解情況進行監管。（3）對本級預算支出資金的撥付、使用和效益情況進行監管。（4）對本級各部門及其所屬各單位的預算執行情況及預算外資金收取、管理和使用情況進行監管。（5）對國有資本金基礎管理及國家基本建設項目預算執行情況進行監管。（6）對本級各部門、各單位執行財稅政策、法規情況進行監管。（7）對社會審計機構在執業活動中的公正性、合法性進行監管。

在職能上，財政監管與國家預算收支、預算外收支和企事業單位執行國家有關財務會計政策情況密切相關。從總體上看，財政監管的范圍主要包括如下五個方面：一是預算監管。即對各級財政預算、預算執行、決算的監管檢查。《中華人民共和國預算法》的頒布為財政機關實施預算監管提供了法律保障。預算法規定：財政機關是預算編制、組織實施的職能機構，負責編制決算草案具體事項并糾正本級各部門決算草案不合法之處，監管本級各部門和所屬單位預算的執行。財政機關通過預算監管，促進各部門和各單位認真貫徹《預算法》和其他規范性文件，及時發現處理預算中存在的問題，實現收支平衡。二是稅務監管。稅務監管包括國家財政機關依法對稅收機關和納稅人執行稅法的情況進行監管檢查，及時發現并糾正違反國家稅法的情況，保證稅款及時、足額上繳國庫。三是國有資產監管。國有資產的使用者要接受財政機關的監管，依法、合理、有效使用國有資產，防止國有資產的流失，保證國有資產保值、增值，實現資源配置優化的總體要求，提高國有資產的使用效益。四是預算外資金監管。預算外資金是國家財政資金的組成部分，盡管未列入國家預算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國家財政分配職能的實現。加強預算外資金管理是加強財政管理的重要內容。財政機關對預算外資金監管就是依法監管預算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預算外資金取之有道，用之有效。五是財務會計監管。財務會計監管是財政機關依照《會計法》及國家有關財務會計法規制度對行政事業單位和企業的各項財務會計活動的合法性、真實性實施的監管。它同時包括對會計師事務所等社會中介機構執業質量的監管。

在手段和方式的具體運用方面，財政監管主要表現為日常監管檢查、個案檢查和專項監管檢查。其中，日常監管主要是對預算執行和財政管理中的某些重要事項進行日常監控。財政機關業務機構的日常監管檢查是結合預算編制，對財政資金分配進行事前的審查、評估，以及對資金撥付、使用進行事中的審核、控制，加強對預算的監管約束，主要包括：預算編制是否符合《預算法》有關規定；對預算執行情況分析、預測的依據是否充分可靠，新的重大的財政經濟措施對預算收支的影響是否考慮全面，測算是否準確、合理；預算收支的安排是否符合國家預算指標和管理體制的要求；通過建立預算收支旬報、月報、季報制度，定期分析預算執行情況，等等。所謂個案檢查，是根據上級批示的群眾舉報案件，以及日常監管檢查和專項檢查中發現的線索，組織力量進行檢查核證。檢查結束要向上級和有關部門報告查處情況，并對查處的違法違紀問題進行嚴肅處理。專項監管，是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段，是日常監管檢查有益和必要的補充。從現實情況看，經濟轉軌時期各種經濟關系和經濟利益有了重新調整、組合、變化，相應的法規制度和約束機制還沒有及時建立或不盡完善，經濟領域的某些層面甚至還存在監管的“斷面”和“真空”。財政部門應根據財政管理的需要和監管檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，采取指令性計劃和指導性計劃相結合的工作方式，有針對性地開展專項監管檢查，從而提高財政監管檢查的綜合效益。

三、加強財政法制建設與強化財政監管

在深化財政改革和加強財政法制建設的過程中，筆者認為，應該緊緊圍繞財政立法、財政執法和財政復議這幾項基本內容，推進依法行政和依法理財工作。關于加快財政立法的問題，應該注意的內容主要包括：一是要與財政改革的進程相適應。財政立法應緊緊圍繞建立社會主義市場經濟體制這一既定目標，轉變立法觀念，正確解決立法的穩定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政立法服務于財政改革。財政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進行、引導改革的深入作為中心任務。二是妥善處理立法的現實可行性與適度超前性的關系。財政立法既要體現市場經濟的共同規律，又要從我國的國情出發，與我國的實際情況相結合。法律法規既要符合客觀實際，又要有適度的超前性，避免財政立法在制定頒布后很快就落后于形勢發展的情況。要加強立法預測，制定立法規劃。三是堅持局部利益服務整體利益的原則，保證財政立法的統一。在制定財政法律和行政法規時，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關系。在財政執法方面，應該堅持依法執法的原則，財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定，財政活動必須以法律為依據，嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序行使職責。同時，也應該堅持合理的原則，即在合法的前提下，財政執法行為應盡可能客觀、公正、合理、適當。為了規范財政執法行為，應實行綜合治理，包括實行政務公開，提高透明度；要在財政系統中加強思想政治教育，搞好業務培訓，建立一支高素質的財政執法隊伍；要及時發現問題，認真分析問題，并采取切實可行的措施予以解決。此外，還應重視財政行政復議問題，應該通過建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督財政機關依法行使職權。

在中國改革開放的初期，面對財經監管機制和監管力量比較薄弱、財經秩序比較混亂的狀況，國家主要通過開展專項重點治理，整頓財經領域違法違紀的突出問題。為此，1985——1997年，我國實施了每年進行一次稅收財務物價大檢查的做法。1995年，又組織開展了全國范圍的清理檢查“小金庫”工作。在1996年和1997年，還組織開展了全國范圍的預算外資金清查工作。自1999年以來，各級財政部門積極轉變監管觀念，緊緊圍繞經濟運行和預算執行中的重大問題開展財政監管檢查，以確保以預算任務完成為中心，以促進財政管理為重點，監管檢查與規范財政管理相結合，基本形成日常性檢查、專項檢查、個案調查相結合的工作模式。財政監管在加強財政管理、維護財稅秩序、嚴肅財經紀律、保障積極財政政策順利實施等方面發揮了積極作用。

我國目前正處于社會主義市場經濟體制建立的初期，在這個時期，規范經濟秩序的法律法規還不健全、不完善，行為規范、運行有序的市場經濟機制還沒有真正建立起來。一方面，對地方、部門和單位利益盲目擴張的沖動缺乏有效的執法監管約束機制，財政監管職能的發揮受經濟和執法環境的制約；另一方面，現行財政監管的法制建設、工作方式和工作手段等還不能很好地適應市場經濟條件下服務財政管理的需要，財政監管的權威性、及時性、有效性還未能充分發揮。在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉變，建立和完善國家公共財政體制的進程中，要緊緊圍繞加強和規范財政管理這個中心，大力推進財政管理制度改革，把握和突出財政管理特色，調整財政監管的著力點，把重點放在建立科學、規范、靈敏、高效的財政監督管理機制上來，逐步建立包括科學的監督管理制度、先進的監督管理手段、規范的監督管理程序、嚴格的執法監管體系以及高素質的財政監管干部隊伍在內的現代財政監督管理系統。

具體措施包括：第一，建立科學、完善的預算監管體系。可以說，科學、完善的預算監管體系是現代財政監督管理系統的核心。要建立以預算項目預審為基礎，以事中即時監控為中心，以必要的事后抽查和專項檢查為補充，相互協助、相互制約、分工合理的財政監控運作機制。一是要建立健全財政預算監管制度和工作程序；二是建立預算執行監控網絡；三是建立對部門預算執行情況的績效評價機制。第二，建立和完善財政監管工作機制。為此，首先要建立政府經濟監管的有效協調機制。隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國目前已基本形成以財政監管、審計監管、稅務監管、社會監管為主體的經濟監管體系。財政、稅務、審計等部門都負有政府經濟監管的職責，這三者監管的目的是一致的，但監管檢查的內容和方式各有特點，各有側重。要采取有效措施加強政府經濟監管部門間的協作，實現信息共享，提高監管效率，逐步做到分工明確、各司其職、密切配合、相互促進。同時還要建立和完善財政監管對社會監管的再監管機制，加強對會計師事務所等社會監管的再監管。其次，應建立健全嚴格執法機制。嚴格執法是實施“依法治國”方略的客觀需要，也是實現依法理財，從根本上治理財經領域違法違紀問題，維護財經法紀權威的重要手段。嚴格執法是財政監管工作的生命線。加強嚴格執法，事關財政監管工作的發展和財政管理水平的全面提高，事關財政立法執法體系的建設，事關財經秩序的好轉和反腐敗工作的推進。要進一步完善對嚴重違法違紀責任人員的追究制度，堅持把處理事與處理人結合起來。財政部門要與紀檢監察和司法部門保持密切聯系，建立有關部門聯合辦案制度和健全個人責任移送制度，運用輿論、經濟、行政、法律等多種手段，標本兼治，充分發揮財經法紀的威懾作用和教育作用，促進全社會遵紀守法意識的提高。第三，建立和健全財政監管法規體系。強化財政監管，必須以完備、健全的財政監管法律制度為保證。重點包括兩方面的內容：一是規范和完善的制約財稅、財務、會計活動的法規制度；二是建立和健全財政監管自身的法律體系。綜觀世界市場經濟發達國家財政，無一不把法制建設放在十分重要的位置，并有明確詳盡的法律條文作為保證。要建立符合中國特色的財政監管法律體系，就要從法律的角度明確財政監管的地位、作用、職責、任務，強化財政監管檢查手段，規范財政監管工作方法、工作程序，做到有法可依、依法行政。