勞動合同法的立法背景與立法趨勢

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2007年6月29日，第10屆全國人大常委會第28次會議上，《中華人民共和國勞動法》被提交會議表決，表決結果是145票贊成，0票反對，1人未按表決器。牽動每一個勞動者人心，同樣也牽動著每一個企業利益的《勞動合同法》終獲高票通過。

當我們追溯《勞動合同法》的立法進程時，發現還沒有一部法律受社會關注度如此之高，2006年3月20日全國人大常委會向全國公布《勞動合同法》第一次審議稿后，收到19多萬條意見（其中60％是勞動者的意見），而同期的《中華人民共和國物權法》收到意見只有1萬多條；還沒有一部法律立法過程是如此審慎，歷經第10屆全國人大法律委員會四次審議；還沒有一部法律像勞動合同立法那樣參與者如此之眾多，立法進程中，立法部門多方聽取意見，勞動者、企業、商會、專家學者、全國總工會、政府等有關部門均廣泛參與。有專家評述說勞動合同立法堪稱是一次minzhu立法、科學立法的生動實踐。

《勞動合同法》早就被列入十屆全國人大常委會立法規劃。2005年1月勞動和保障部將《中華人民共和國勞動合同法（草案送審稿）》報請國務院審議。2005年10月28日國務院110次常務會議討論通過。2005年11月26日，勞動合同法草案首次提請10屆全國人大常委會第19次會議審議。草案共分7章65條，分別為總則、勞動合同的訂立、勞動合同的履行和變更、勞動合同的解除和終止、監督檢查、法律責任、附則。2006年3月20日全國人大常委會向全國公布草案，廣泛征求社會各界意見。

2006年12月11日全國人大常委法律委員會對修訂后的《勞動合同法（草案）》審議進行第二次審議。2006年12月24日修改后的第二稿通過。2007年4月24日全國人大法律委員會通過三審稿，三審稿共分8章98條，增加了第5章特別規定，規定了集體合同、勞務派遣合同和非全日制用工。2007年6月24日全國人大常委會法律委員會第四次審議《勞動合同法（草案）》。2007年6月29日全國人大常委會第28次會議表決通過，《勞動合同法》于2008年1月1日生效。至此，《勞動合同法》的立法進程告一段落。

立法的過程就是博弈的過程，立法中的爭論，不同觀點的碰撞，各方利益訴求都充分表現在勞動合同立法上。勞動合同法從立法之初，始終就在爭論不休，應該不應該提高勞動標準，勞動標準是高了還是低了，勞動合同法是“雪中送炭”，還是“錦上添花”，對勞動者是否要傾斜保護，還是勞動者、用人單位利益的平等保護，一方面順應社會進步文明的呼吁加強對勞動者的保護，另一方面，對勞動力保護會不會影響企業競爭力，會不會削弱競爭，甚而會不會影響投資環境，如何有效地尋求勞動者、用人單位、國家利益的平衡，成為立法爭論焦點。當塵埃落定之時，對這些問題的爭論仍然沒有停止。而對立法背景的追尋，有助于我們理解、認識勞動合同法，有助于我們更好地運用勞動法。

一、《勞動合同法》的立法背景

制定《勞動合同法》是協調勞動關系、維護勞動者合法權益的需要，是建立和諧社會的需要。

我國現行勞動法嚴重滯后于現實需要。20世紀90年代我國開始了市場經濟的進程，為適應市場經濟的發展，1994年7月4日《中華人民共和國勞動法》頒布，1995年1月1日施行。這部《勞動法》是我國建國以來第一部調整勞動關系，保護勞動者合法權益的法律。自實施以來，它在保護勞動者合法權益、協調勞動關系，促進經濟發展方面發揮了重要作用。10多年來，我國勞動用工制度發生了巨大變革，勞動力市場機制得以建立，在全社會范圍內逐漸形成了競爭機制、風險機制和能進能出的機制，使勞動力資源的效率配置成為可能，勞動者的勞動權也日益受到重視。勞動法的實施、勞動制度的改革，不僅使勞動者的權益得到法律保護，使企業的效益有了提高，也極大地提高了我國經濟發展速度，人民物質生活水平明顯提高。但也不能不看到，10多年來我國政治、經濟發展迅速，制定于10多年前的《勞動法》日益顯現嚴重滯后于現實需要的弊端。

其弊端主要有：

1．適用范圍窄，影響勞動法作用的發揮。《勞動法》制定時，既為了保護勞動者的合法權益，同時也是為了對企業用工制度進行改革，因而側重于企業勞動關系的調整。而對事業單位、社會團體及其其他用工形式的勞動者不完全適用，甚至不適用，造成適用范圍較窄，不能使所有勞動者都一律平等地能獲得勞動法的保護，這已成為影響勞動法權威性和發揮保護勞動者合法權益作用的瓶頸。

2．勞動關系法律規制復雜化。隨著我國經濟的發展，靈活用工形式增多，用工主體多樣化，用工形式多樣化，如勞務派遣用工、非全時用工、承包工、包工頭、民辦非企業單位用工等。這些新的用工形式在勞動法中沒有規范或規范較少，出現法律的真空。缺乏規制的結果就是權利維護的缺位。

3．勞動合同短期化現象普遍，影響勞動者職業穩定權和企業、國家的長遠發展。用人單位出于用工成本低廉的考慮，普遍與勞動者簽訂短期勞動合同，使勞動者缺乏職業安全感，影響構建和諧穩定的勞動關系，同時由于勞動者缺乏職業安全感，對企業沒有歸屬感，對企業的忠誠度低，員工流動率過高，企業長遠發展需要穩定的訓練有素的員工隊伍，短期用工的結果也會影響企業長遠發展，同時對國家拉動內需促進經濟發展也不利。

4．勞動關系法制化落實難。由于勞動法對法律責任追究規定不完善，致使法律明文規定的勞動者的權益不能得到及時有效地保護。據抽樣調查統計，我國勞動合同平均簽訂率并不高，特別是建筑業、餐飲服務業的簽訂率只有40%左右。農民工勞動合同簽訂率在30%左右，中小型非公有制企業簽訂率不到20%[①]。勞動法明文規定勞動合同應采取書面形式，但并未規定不以書面形式簽訂勞動合同將承擔什么法律責任，因此，這一規定雖已實施了10多年，但有些用人單位仍然無視法律不與勞動者簽訂書面勞動合同，致使勞動者維護權益時想要證明與企業之間存在勞動關系困難，國家勞動監察機構行使監察權也無法律依據。

5．勞動力成本持續探低，對國家經濟總體發展不利。企業在市場經濟中是追逐利潤最大化的經濟組織，人力資源的對策主要就是如何降低勞動成本，同時也由于勞動立法規范不夠或規范空缺等因素，使企業在用工時更多傾向于低勞動成本，如：工資標準長期得不到提升，勞務派遣工與非勞務派遣工的不同工同酬，非全日制工的低工資，試用期成“白用期”，廉價使用勞動力，拖欠工資嚴重等。改革開放以來，我國工資總額占GDP的比例呈現走低趨勢，1978年為16．1%，1990年為15．8%，2000年為10．7％，2005年為10．9%，而市場經濟成熟國家，勞動者的工資總額占GDP的比重普遍都在54%～65%之間，如美國為58%。即使像印度這樣的不發達國家，勞工工資也比我國高。印度人均GDP只有中國的一半，但是其制造業工人的全部報酬卻是中國的2．5倍[②]。勞動力成本持續探低，會造成用人單位將低勞動力成本作為取得競爭優勢的“法寶”，而忽視以科學管理、技術更新提高企業競爭優勢的積極作用，長此下去不利于科學技術的自主創新，影響國家科學技術水平的提升。而勞動力成本的探低，社會保障制度的不健全，勞動者職業安全感的喪失，會動搖其消費欲望，抑制其消費水平和消費能力，影響消費市場的擴張，乃至國民經濟的發展。

6．勞動者的擇業ziyou權受到極大限制。擇業ziyou權，是指勞動者根據勞動法規定，有ziyou選擇職業和工種的權利。《中華人民共和國勞動法》第31條規定：“勞動者解除勞動合同，應當提前30日以書面形式通知用人單位。”根據這一規定，勞動者單方解除勞動合同時，只需要履行提前30天書面通知義務，30天期滿，該解除就可以發生法律效力。而有的用人單位為了防止員工“跳槽”，約定違反勞動合同的期限即視為違約，即只要勞動者在勞動合同期限內提出解除勞動合同，即視為違約，設立高額違約金，以此限制勞動者ziyou擇業權的行使。

法律是反映社會現實的，是社會關系的調整器，勞動法實施過程中日益顯現的嚴重滯后于現實需要的弊端，就有必要立法予以調整。

同時，法律的調整與政府的執政理念也有關系。我國改革開放已有20多年，在改革開放之初，為使國民經濟迅速發展，提出“效率優先、兼顧公平”的發展原則，這一原則的實施，對推動國民經濟的發展起了極大作用，我國國民生產總值連年上升，國力迅速增強，但發展中效率優先的結果，有失公平，犧牲了一部分人的利益，尤其是國有企業改制中的老職工的利益。在勞動領域，在追求勞動力效率配置的同時，忽視了公平。2006年10月召開的中國共產黨第16屆六中全會上通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確闡述了構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務和原則，也確定了本屆政府的執政理念之一是構建和諧社會。而在構建和諧社會的活動中，必須把構建和諧勞動關系放在首位，因為勞動關系是市場經濟條件下最廣泛、最基本的社會關系，也是最重要的社會關系，勞動關系和諧穩定直接關系著整個社會的和諧穩定，關系著勞動者能否獲得權利的充分保護，企業能否獲得良好的發展空間，國家能否獲得可持續性發展。在建立社會主義市場經濟體制過程中，勞動合同法是我國建立和維護勞動關系協調機制的基礎性勞動法律規范。

我國的國情也決定了有必要制定《勞動合同法》。我國的基本國情是就業市場嚴峻，勞動力市場供大于求的狀況始終存在，用人單位相對于勞動者無論是在經濟上、組織上、就業市場上、資源的配置上都處于強勢地位。“強資本、弱勞工”現象在勞動關系領域普遍存在，在勞動領域發生的一系列問題，如：農民工工資被大量拖欠，黑煤窯奴役“勞工”，“血汗工廠”屢禁不絕，用人單位拖欠巨額社會保險費，勞動爭議案件連年遞增等，勞動關系領域的不和諧、不穩定現象，既損及勞動者權益，給我國經濟發展帶來障礙，也帶來嚴重的政治問題，勞動風險有可能演化為社會風險，甚而政治風險，會引發社會動蕩。在有關國家“中國威脅論”甚囂塵上之際，勞動領域的問題也會有損我國的國際形象，給中國政府做負責任的大國的承諾帶來負面影響。可見，勞工權益的維護不僅是經濟問題，更重要的是政治問題。

我國工會的力量尚有限，尤其是基層工會組織，一般難于取得與用人單位平等的地位，集體合同、集體協商制度尚未完善，因此利用團體力量解決勞動條件、勞動標準的合理、公平問題還尚有一定難度，對勞動關系的調整更多地需要依靠國家立法。這也反映了我國勞動立法的特色，即側重于個別勞動關系的調整。

另外，從全球范圍看，經濟全球化的發展，使我國經濟與世界經濟順利接軌，取得了前所未有的發展機遇，尤其是制造業發展迅速，在國際市場上占有一定的競爭優勢。產品價格包含勞動力的價格，我國豐富的、低廉的勞動力成本成為在國際市場上取得競爭優勢的因素之一。但一國競爭力的維持與提高是否可以長久、持續地依靠低廉的勞動力成本，顯然不盡然。在國際貿易競爭十分激烈的今天，不少發達國家出于對本國市場、就業的保護，以各種借口設置貿易壁壘，擠壓中國產品的出口空間，例如“反傾銷”，發達國家以低于市場價格傾銷為名，對我國出口產品征收高額反傾銷稅。根據世貿組織統計，1995年至2004年間，中國始終是全世界遙遙領先的反傾銷頭號目標國；據我國商務部統計，1979年至2004年5月底，已有34個國家和地區發起了637起涉及我國出口產品的反傾銷、反補貼、保障措施及特保調查，其中反傾銷調查573起，反補貼2起，保障措施調查51起，特保調查11起，涉及商品4000多種[③]。還有些國家設置“綠色標準”、“勞工標準”、技術標準、動植物衛生檢驗檢疫措施、知識產權保護等各種形式的貿易壁壘，限制我國產品的輸出，使我國依靠低廉的勞動力成本進行國際競爭越來越困難。在激烈的國際貿易競爭中，我國要想獲取市場，一方面適時堅持低勞動力成本的優勢，另一方面也必須適時調整，多方位發展，不能總是處于全球產業鏈的末端，要提高自有技術的含量，這屆政府也提出了自主創新的發展口號。而產業提升、產業機構調整，提高技術研發水平，乃至提高一國的科學技術水平，都必須在人力資源上投資，“科技以人為本”。

制定《勞動合同法》，是中國調整勞動關系的必然，是建立和發展和諧社會的必然，同樣也是中國政治、經濟發展的必然。勞工權益維護，社會和諧發展，提升科學技術水平，社會進步和文明的要求，都呼喚中國要加強勞動立法，盡早制定《勞動合同法》。

二、《勞動合同法》的立法趨勢

縱覽《勞動合同法》的內容，《勞動合同法》適當地提高了勞動標準。例如：勞動合同終止與解除都要支付給勞動者經濟補償金，對招用勞動者、訂立勞動合同時用人單位應承擔的法律義務等內容的規定，必然會加大用人單位的勞動成本和管理成本。這主要是為了解決勞動者職業安全問題，而且中國需要適當提高勞動標準，實現產業升級，提高競爭能力，勞動者收入的增加也會拉動內需，促進經濟發展。

強調勞動者合法權益維護，明確勞動合同法的立法目的是保護勞動者的合法權益。勞動合同法立法過程中，一直存在著勞動合同法是“單保護”，還是“雙保護”的爭議。“單保護”即主張勞動合同法是向勞動者權益傾斜保護的法律；“雙保護”則主張勞動合同法既保護勞動者的合法權益，也保護用人單位的合法權益。從社會輿論看，一方面要求立法保護處于弱勢的勞動者的呼聲一直非常強烈，認為我國勞動力供大于求的狀況始終存在，，“強資本、弱勞工”是普遍的事實，立法不能只重視形式上的平等，忽視事實上的不平等，更應通過法律的扶弱抑強，實現實質公平。另一方面，以企業家為代表的諸多人士，反對“單保護”，在《勞動合同法（草案）》一審稿公布后，代表中國企業利益的中國企業家聯合會、外資企業在華代表機構，如中國歐盟商會、美國商會等，都曾向立法機關提出建議，要求“雙保護”。他們認為，如果實施過分強調保護勞動者權益的法律，將大幅增加勞動用工成本，對中國的投資環境造成消極影響。但最終立法仍然是堅持寫上“保護勞動者的合法權益”，而沒有寫上保護用人單位的合法權益。在筆者看來，各部門立法各有特色，勞動合同法是調整勞動關系的，鑒于勞動者是勞動關系中的弱者，因之立法上突出勞動者權益維護，而規范企業（勞動法中的用人單位）的組織和行為的《公司法》，強調保護公司、股東和債權人的合法權益，并沒有強調要保護職工的權益，這是立法的慣例。而且保護勞動者合法權益，并不意味著不保護或忽視用人單位的合法權益，勞動合同法是勞動者權益保護法，也是人力資源配置法，勞動者與用人單位是共生體，勞動者權益維護到位，人力資源的效率配置才能實現。人力資本同物質資本一樣也是企業保有的競爭力之一。

《勞動合同法》加大了用人單位違法成本。明確規定用人單位的權利義務，對違法不履行法律義務的，規定承擔相應的行政責任、民事責任，甚而刑事責任。在法律責任的追究上較為重視經濟責任的承擔，例如：用人單位不與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付2倍的工資；用人單位違法要求勞動者提供擔保、向勞動者收取財物的，由勞動行政部門處以罰款，額度為500元以上2000元以下。諸如此類的經濟責任條款在法律責任追究上是較為普遍的。這恰恰也是吸取了1995年實施的《勞動法》因為法律責任追究的不完善，造成執法困難的教訓。

加重國家勞動監察責任。在市場經濟條件下，意思自治受重視，國家干預降低，而勞動法恰恰相反，中國“強資本、弱勞工”的現實，集體合同、集體協商制度尚不完善的現狀，決定了在我國勞動關系的協調不能放任勞資雙方意思自治，不能放任市場自發調節，國家必須予以適度的干預，以政府的權威制止、制裁違法行為。因而，《勞動合同法》的國家干預色彩較為濃厚，在法律責任的追究上，幾乎對列舉的每一項違法行為，都規定有勞動行政部門可以行使勞動監察權，賦予了國家和地方勞動行政部門對違法行為追究行政責任的職權，這就加大了政府責任。同時，為防止勞動行政部門濫用職權或不履行法律職責，規定勞動行政部門和其他有關主管部門及其工作人員玩忽職守、不履行法定職責，或者違法行使職權，給勞動者或者用人單位造成損害的，應當承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

協調勞動關系。《勞動合同法》力圖有效地尋求勞動者、企業用工單位間的利益平衡，協調勞動關系，構建和諧穩定的社會關系。如對用人單位知情權、勞動管理權的規定，解除、終止勞動合同權利的規定，對企業商業秘密的保護、競業限制條款的規范，均體現了平衡用人單位利益與勞動者利益的立法本意。

總之，在我國改革開放已有20多年，市場經濟發展不斷成熟的條件下制定的《勞動合同法》，順應勞動關系的發展現狀，既要考慮保護勞動者的合法權益，又要考慮勞動者、用人單位、國家利益的平衡，適時的提高勞動標準，加大用人單位的社會責任，保持經濟發展水平與勞動者享受發展成果的適度平衡，使勞動者能充分享受經濟發展的成果，使國家政治穩定、社會安定，經濟平穩發展，最終實現社會和諧。

三、《勞動合同法》主要解決了勞動領域的哪些問題

《勞動合同法》結合我國現實問題，這次立法主要解決了如下問題：

1.擴大了勞動法的適用范圍。在原有的適用于企業、個體經濟組織與其建立勞動關系的勞動者的范圍上，增加了民辦非企業單位等組織與其建立勞動關系的勞動者，適用勞動法。明確國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照《勞動合同法》執行。對多種用工形式進行調整，將勞務派遣工、非全日制用工、個人承包經營用工納入勞動法的調整范圍。

2．強化了書面勞動合同。規定建立勞動關系應當訂立書面勞動合同，不訂立書面勞動合同將加倍支付勞動者工資。

3．解決勞動成本探低問題。近年來，在“效率優先，兼顧公平”的導引下，企業過分追求經濟效率，導致勞動力成本不斷探低，如試用期內廉價使用勞動者，大量使用勞務派遣工、非全日制工、承包經營等。為解決勞動力成本探低問題，勞動合同立法對上述用工形式進行規范，加強對勞動者勞動報酬權的保護。

4．放寬無固定期限勞動合同的簽訂條件，鼓勵簽訂無固定期限勞動合同。無固定期限勞動合同在保護勞動者的黃金年齡和職業穩定權方面發揮作用，《勞動合同法》放寬了無固定期限勞動合同的簽訂條件，使無固定期限勞動合同的簽訂具有了可操作性。

5．解決勞動合同的短期化。勞動合同的短期化不利于勞動關系的和諧穩定，勞動合同立法通過規定勞動合同的終止也須支付勞動者經濟補償金等制度，試圖解決勞動合同短期化問題。

6．將用人單位的勞動規章制度納入勞動法的調整范圍。用人單位的勞動規章制度是其進行勞動管理的重要依據，《勞動合同法》規定，對直接涉及勞動者權益的勞動規章制度應通過minzhu協商確定，這對于防止用人單位濫用規章制度、保護勞動者合法權益必將起到積極作用。

7．賦予勞動者更多的辭職ziyou。勞動者有自主擇業的權利，有根據自己的意愿選擇或者放棄工作崗位的權利。針對有些用人單位以勞動合同未到期勞動者辭職即視為違約來限制勞動者辭職權行使的現象，《勞動合同法》規定只有在用人單位為勞動者提供專項培訓費用，對其進行專業技術培訓的，可以與該勞動者訂立服務期協議。同時在相關條款中增加了勞動者隨時解除勞動合同的情形，賦予勞動者在用人單位違法時拒絕履行勞動合同的權利。

8．對勞動合同中的商業秘密保護條款、競業限制條款進行規范。《勞動合同法》對競業限制的期限、經濟補償金、約定的人員范圍進行限制，以取得用人單位知識產權保護與勞動者勞動權維護的平衡。

9.加強工會的力量。工會是代表和維護職工合法權益的社會團體組織，《勞動合同法》明確規定了工會在勞動關系協調的三方機制中的作用，規定工會在用人單位與勞動者訂立、履行、解除勞動合同時的權利，在集體協商、集體合同以及監督用人單位履行集體合同、勞動合同時的權利，以保障工會充分行使其代表和維護職能。

10．加大違反成本，強化國家監管職責。《勞動合同法》專門規定了法律責任一章，對用人單位違反勞動法應承擔的行政責任、賠償責任、刑事責任進行了較全面的規定，以保證勞動合同法能夠真正貫徹實施，通過對違法行為的行政罰款、民事賠償責任，加大用人單位違法的成本。同時，強化國家的監管職責，《勞動合同法》專門規定了監督檢查一章，賦予國務院勞動行政部門和縣級以上地方人民政府勞動行政部門對勞動合同制度實施的監督管理權。

總之，這部《勞動合同法》較為全面的規范了勞動合同制度，《勞動合同法》的制定目的就是要構建和發展和諧穩定的勞動關系，因此《勞動合同法》的制定充分考慮了勞動關系雙方當事人的權利平衡和維護，針對“強資本、弱勞工”的現實，側重于勞動者權益的維護，對弱者施以援手，使勞動者能夠取得與用人單位地位的相對平衡，同時也不忽視用人單位權益的維護，既規定了用人單位的權利義務，也規定勞動者的權利義務，既規定用人單位的違法責任，同時也規定勞動者違法應承擔的法律責任。這種權利義務的對應性，有利于構建和發展和諧穩定的勞動關系，在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，相信這部法律的實施，能夠充分發揮建立和維護勞動關系協調機制的基礎性法律作用。