民生訴求工作經驗總結

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民生訴求工作經驗總結范文第1篇

關鍵詞：城市更新；深圳經驗；蘭州市

中圖分類號F127

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161（2012）05-0079-05

一、引言

19世紀70年代，世界范圍內工業革命爆發，科學技術的迅猛發展并用于生產，促使大量人口向城市集中，為城市的快速發展提供了勞動力和物質保障。此時，中國由于長期處于半封建半殖民地階段，社會經濟發展緩慢，進而導致城市發展建設滯后。建國后，中國長期推行計劃經濟，由于生產率低下，社會經濟水平仍較為落后。該時期致力于工業生產，城市建設項目主要集中在城市新區，有大量可供建設工業廠房的地區。同時在“充分利用，逐步改造”的方針下，進行了一些危房的改造，增添了一些市政設施，但是實質上舊城區并未得到改造更新。改革開放后，中國經濟活力明顯增強，但城市的發展建設仍受制于計劃經濟時期。城市出現以局部改造危房，基礎設施的物質更新和采用“拆少建多”的開放方式從向中心填補的模式。此期間，出現城市肌理破壞，忽略城市整體形態結構等問題。20世紀90年代以來，我國社會經濟各項事業發展勢頭強勁，但是在城市發展方面，上一階段遺留的問題還未解決，新的問題又開始出現，例如，部分舊城區經濟衰退，城市結構與功能不能滿足社會經濟的發展和居民生活訴求等，阻礙了城市整體結構良性演變與城市功能協調發展。

20世紀90年代初，吳良鏞提出“有機更新”這一概念，中國諸多學者開始對城市更新進行研究。從起初單純強調城市物質環境轉變為對城市相關經濟、社會、文化等軟環境與城市建設并重的綜合性和整體性研究。中國現階段的城市更新可以說是在地區產業亟待升級、社會各方面發生重大變革的前提下城市空間結構的重布，土地資源的再開發，城市功能的重構，人文空間的重塑和經濟利益的再分配。但由于城市發展階段與背景差異的存在，使得不同地區城市更新的發展也不盡相同。通過對城市更新工作開展較為全面的地區經驗總結，給尚處于摸索階段的地區一些啟示，使城市可持續發展顯得尤為重要。

二、深圳城市更新

（一）更新背景

1 土地儲備不足

根據資料顯示，深圳市2011年用地需求仍然旺盛，該年申報用地的建設項目共1106個，涉及用地需求103平方公里。但經過三十年快速擴張建設，深圳已面臨幾乎無地可用的局面，供需矛盾突出。深圳市域范圍僅1953平方公里，2007年建成區已達到750平方公里，深圳市土地利用實際剩余可建設用地僅200多平方公里，根據深圳市2008--2012年土地利用規劃年度實施計劃中建設用地供應量數據（表1）推算，5年左右的時間土地資源就會被耗盡。從表1中，可看出不管是計劃供應量還是實際供應量，深圳市已進入土地減量供應階段。從土地計劃供應量與實際供應量差值結合深圳出臺的用地審批制度來看，深圳建設用地的審批也越來越嚴格，為避免批地不用，閑置等現象，每年計劃供應量都有一部分剩余。在如此緊張的局面下，深圳市借助城市更新在新時期新環境下，進一步盤活土地資源，提升土地利用價值，轉變經濟發展方式、依法嚴格管地和節約集約用地，開展土地整備，尤其顯得重要。

2 部分地區現有城市功能不能滿足日益發展的社會經濟需求

深圳由一個小漁村轉身為一個具有一定國際影響力的現代化大都市，其速度與成效是有目共睹的。如今的深圳雖身處轉型期，發展勢頭較前些年略有抑制，但仍阻止不了其向前發展的步伐。部分早些年建設的商住混合區、工業區以及遺留的城中村開始出現功能不合理、產業結構落后、城市面貌差等問題，與深圳現階段的社會經濟發展水平不符，同時也不能滿足當地居民現在的生活服務需求。因此深圳部分地區開始更新。例如，深圳市福田區華強北的成功轉型。華強北原為1986年深圳特區確立的15個標準加工工業區之一的上步工業區，以生產電器、通信產品為主。隨著城市建設向快速擴張，上步工業區由邊沿工業區變成了中心工業區。此時的上步電子市場已經發育完全，給本地區帶來了巨大的人流和資金流等，以工業功能為主的用地布局與功能結構不論從土地價值還是從功能訴求來講都不能滿足當時的該區發展要求。于是，該區進行了以功能置換為主，改變部分用地結構為輔的城市更新工作。現今的華強北已被成功轉型為一個以零售業為主，產業門類齊全的綜合服務片區。可見城市更新是提升城市形象，優化城市功能結構，引導產業結構調整升級的重要途徑。

3 市場經濟下產權制度為基礎的利益平衡要求

兩次整體性的土地轉型后，深圳短時間內實現了土地國有化，但也遺留了大量性質不定、權屬不清的土地，造成了土地權益不清，責權不公等現象。城市更新既是一次較全面的利益的重新分配，又是一次城市物質資源的重新配置。其涉及政府、業主與開發商三方的利益，其中政府代表的是公共利益。政府與業主之間主要問題是確權以及保護小業主的利益，與開發商之間的問題主要為規劃與地價，而開發商與業主之間的問題基本是市場導向，即拆遷安置補償。在部分土地權屬不清，權責不明的情況下，城市更新是重新確定土地權屬，調節三者之間相互關系以達到利益平衡的重要手段。由于以上三方面的訴求，為促進老城區活力重振與新城區結構優化，全市產業布局優化與產業結構升級，改善人居環境，深圳市2009年出臺了《深圳市城市更新辦法》，將城市更新推向一個。《深圳市城市總體規劃（2010--2020）》中明確提出了更新對象并具體到區塊，規劃期改造建設用地總規模約190平方公里。城市更新是深圳實現可持續發展的必由之路，是新時期加快城市轉型的有效途徑。

（二）更新工作方法與內容

深圳待更新區域中城中村：108.7平方公里；舊工業區：144.7平方公里；舊城區：15.3平方公里，合計268.7平方公里。如此大面積的城市更新，其工作方法就顯得尤為重要。深圳市在城市更新工作中引入了“城市更新單元”概念，根據深圳實際情況進行改造與應用，進一步深化了城市更新的內涵，確立了管理城市更新活動的基本依據。

1 編制城市更新技術文件，推進城市更新規范化體制體系建立

深圳城市更新由起初的自發性到政府主導、企業執行再到政府引導、市場運作，經歷了一系列的轉變，其政策文件也在逐步完善。2007年，舊工業區升級改造政策出臺，成為城市產業升級轉型、空間供給的重要手段。2009年，《深圳市城市更新辦法》正式出臺，為深圳政府全面推進更新改造工作提供了確實可行的政策依據。為更好地推進城市更新工作，結合深圳現實情況，深圳市出臺了一系列的政策文件。主要分為以下四個層次：

雖部分文件仍在編制過程中，但可以看出以上文件的頒布對城市更新的體制體系構建和城市更新的制度化、規范化、系統化打下了堅實的基礎。

2 合理編制城市更新單元規劃，提高項目可操作性和可管理性

《深圳市城市更新辦法》出臺，確立了以“城市更新單元”為核心的城市更新規劃與計劃管理制度，將“城市更新單元”作為管理城市更新活動的基本空間單位。這就要求城市更新單元規劃的編制必須具有合理性、科學性和可操作性。《辦法》中明確規定綜合整治類更新項目主要包括改善消防設施、改善基礎設施和公共服務設施、環境整治和既有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能。《城市更新辦法實施細則》中規定城市更新單元范圍的確定條件以及城市更新單元應當提供大于3000平方米且不小于拆除重建用地面積15%的獨立用地等具體要求。

城市更新成果體系一般分為技術文件和管理文件兩部分。為提高項目的可操作性和可管理性，深圳市在城市更新規劃編制過程中抓住主要矛盾，注重以下幾點內容：

（1）認清項目導向，探尋更新發展方向。

城市更新的工作方式主要包括拆除重建、功能改變和綜合整治。其中功能改變和綜合整治更新目標較為明確，故在此主要針對拆除重建項目進行討論。一般拆除重建項目要首先弄清是目標導向型還是問題導向型。目標導向型指該更新項目在初始就有一個很明確的更新目標，項目的定位、策略等均圍繞該目標進行；問題導向型是指規劃編制單位通過對現狀、區域周邊環境等進行分析論述，發現項目在更新前存在的問題，以解決存在問題為導向，確定項目更新發展方向。在城市更新規劃編制過程中，確定更新發展方向即項目的定位是首要問題。

（2）要素間相互關系為指引，確定更新策略。

城市更新規劃中應將項目放到區域中考慮可能涉及的要素，例如：交通、更新業態、居民、城市風貌等。城市更新是為地區、為居民服務的，必定會導致該地區原有居民的結構發生變化以及壓力增加等。在確定更新定位后該地區的業態選擇和項目建設會給該區域的居民、交通、城市風貌等帶來一系列的影響，這些要素間的影響關系以及要素與項目定位間的關系，都應作為確定更新策略的指引。例如，下雪片區的更新中考慮到該區生態環境優良且將建成12000萬平方米的體育公園，提出建立多朝向全方位的開敞空間體系，利用慢性系統等方式提高交通便捷度的策略。

（3）以平衡利益為落腳，明確更新細則。

在以前市場主導的城市更新項目中，往往會出現公共利益難以保障、高容積率和由于利益分配問題導致項目進度慢等問題。所以利益平衡在新時期的城市更新項目中是保證項目有序進行的重要環節。在規劃編制過程中深圳市通過設定捆綁改造責任，控制極限開發規模，政府參與溢價分成等方式保證公共利益優先，其次通過在《深圳市法定圖則容積率確定技術指引》的基礎上，結合更新項目自身特點，按照相應標準換算成建筑規模，獎勵給提供該設施的宗地這兩種方式來保證開發商的基本利益。并對宗地的合法權益進行計算，規劃主管部門分別制定外部權益損益補償標準與內部權益損益補償標準，由設計單位按照這一標準計算各宗地的權益損益情況，在更新實施完成后，根據土地所有權人、建筑物所有權人、他項權利人或實施者等的權利價值比例關系，分配更新后權益。只有平衡好更新三個主體間的利益關系，才能明確更新細則進而確保項目實施。

（4）以規劃設計為手段，落實更新目標。

深圳市通過制定《城市更新單元規劃編制技術規定》，明確了規劃內容，例如在空間控制上，提出要綜合控制高度、密度、公共空間等核心要素，深度要達到《詳細藍圖》等要求。規劃設計通過對現狀的深入分析，找出突破點，在技術規范標準的指引下，運用科學的方法，將更新目標分解到定位、策略、空間布局、設計指引和利益平衡等各個環節，使得更新目標在邏輯上有根可尋，在實施中有步可依。規劃設計從根本上保證了更新項目的科學性，同時也為更新目標的落實提供了有效手段。

3 更新后續保障措施

在更新單元規劃申報與審批完成及規劃獲批后，針對拆除重建項目，實施主體將對改造主體進行核準并上報政府相關部門，由相關部分核發改造主體確認文件、拆遷許可證以及規劃許可證等。同時政府將對項目進行動態監管，采取獎懲制度，對于存在確實困難的項目實施救濟，例如，政府可直接對開發主體進行財政補貼或在保證單元內剛性設施的情況下，降低政府可降低保障性住房或創新型產業用房的配建標準。同時參照《更新單元規劃編制技術規定》對更新單元規劃成果進行質量控制。規劃編制單位也會對實施過程中更新單元遇到的規劃技術問題進行跟蹤解疑，這些都為更新工作的順利實施提供了必要的保障。

三、深圳城市更新對西部地區城市更新的一些啟示——以蘭州為例

城市更新工作在經濟發達的大城市開展較為廣泛與深刻，主要原因是其吸引了巨大的物流與資金流，導致人口的大量聚集，從而原有城市的基礎設施、公共服務設施和結構等與城市發展的匹配度降低。由于中國城市的發展存在非均衡化，一些城市的吸引力相對較弱，在土地等城市資源方面受限較少，故選擇利用新增建設用地來滿足城市發展建設需求。

蘭州市城市更新還處于起步階段。它是典型的帶狀組團城市，以城關舊城為起初的發展中心，受城市外溢作用影響，開始快速向外擴散，但由于地形限制，形成多中心、組團發展的城市空間結構，各組團主要功能也存在一定差異。這點與深圳有類似之處。在蘭州市社會經濟各項事業取得長足發展的同時，各組團內不同程度上也面臨著“城中村”改造，舊工業區升級改造或功能調整等問題。

（一）蘭州市城市更新背景

1 經濟發展催生

20多年前，蘭州市的城市更新就已拉開了序幕，但一直進程緩慢，直到2007年前后城市更新的步伐才有所加快。2005--2010年蘭州市區城市更新的面積約為19.85平方公里，但2011年城關區待更新地塊面積達12.78平方公里，這主要是由于城關區作為蘭州市的傳統老城區及中心城區，隨著經濟的發展其吸引力也日益增強，大量的人口涌入該區，用地也越來越緊張，原有的城市建筑規模和要求跟不上人口對空間的需求。例如會寧路與麥積山路、定西路交叉口以西地塊的改造，增加了建筑的體量和使用空間，而原有的建材市場則遷往蘭大附近高層的一層商鋪，完成了這一地塊的城市更新過程。但由于中心城區商業價值較高，地價等要素導致中心城區更新成本大幅增加，所以中心城區多以點狀獨立開發小型地塊為主，而則是以成片的商住或者園區等形式的開發為主。更新地塊主要用于居住和工業用地。

2 城市轉型

蘭州是黃河上游重要的工業城市。現已形成以石油化工、裝備制造、有色冶金、能源電力、生物醫藥、建材為主體，門類比較齊全的工業體系，是我國重要的原材料工業基地，在蘭州市第四版總規（審定稿）中將蘭州定位為國家級工業基地。但同時蘭州也擁有豐富的旅游資源。市區依山傍水，南北群山對峙，且冬無嚴寒、夏無酷暑，2009年再次被評為“中國十佳避暑旅游城市”。作為“絲綢之路”通道和“茶馬互市”重鎮，東西方文化的交融、各民族商旅的匯聚，使蘭州沉淀了深厚的人文底蘊。由于地形限制以及工業污染類型及區域分布，造成蘭州大氣污染狀況嚴重。近些年來，蘭州市意識到自然環境是經濟發展的基礎和條件，提出城市轉型，工業出城入園，努力發掘蘭州旅游服務潛力，營造良好的城市環境，立足提升城市宜居宜業宜游的形象品位，建設全國有影響力的區域性特大城市。因此蘭州的城市更新在老城區的產業結構調整與經濟重組背景下，對舊工業用地的再利用，新產業類型的規劃與再投資活動，對衰敗地區城市形象的再塑造意義重大。

（二）蘭州城市更新

蘭州一直以來基本上都采用大拆大建生硬的更新模式。例如城關區慶陽路和中山路的改造，蘭州市政府將其兩次臨街地塊招標出讓，房地產開發介入蘭州的城市更新，大規模、快速的拆除重建使得慶陽路原有的繁華的商業氣氛不復存在。回顧歷史，大拆大建的城市更新雖有其優勢，但是也存在諸如摧毀城市記憶，歷史文化，盲目效仿等弊端。由于各地區所處的城市發展階段和區域背景差異，在城市更新中面臨的問題也具有差異性。目前，蘭州的城市更新步伐雖有加快，但仍存在不少難點和困難：（1）社會經濟水平限制：更新中對于需要拆除重建的地塊應支付建筑的剩余價值一般情況下涉及的土地權屬不止一個單位，這就需要有大量的資金投入。在密集的待更新地區，進行整體更新，目前蘭州的經濟水平還是存在較大難度。（2）控制性詳細規劃覆蓋面有限：蘭州市僅部分重要地段編制了控規，這使得地塊的改造隨意性增大，缺乏合理控制。（3）缺乏科學的更新方法與指引：目前蘭州市的更新地塊由政府確定，通過蘭洽會等形式進行招商投資，從而保證更新項目的實施。目前，蘭州市政府針對城市更新項目缺失系統的政策文件導引，也沒有正規的規劃文件成果，城市更新決策、項目成果審批科學性不足，對城市更新項目的管理與質量控制存在漏洞。（4）利益矛盾突出：蘭州的城市更新用途主要為商住或者工業。在城區更新后的公共利益難以得到保障。（5）土地成本：蘭州市政府財政收入的很大程度來自土地的有償出讓，加之舊街區更新涉及內容較廣、程序手續繁多，這樣造成城市舊城區建設用地拿地成本頗高，開發商拿到地后勢必加大建設開發強度，這在一定程度上造成城市個別地塊容積率偏高，人居環境不佳等現象。（6）地產導向與歷史文化街區保護的矛盾：目前蘭州的城市更新主要是以地產為導向，為了最大程度發揮土地現有或潛在價值，造成歷史街區的文脈、傳統特色氛圍段片，城市記憶缺失等。

（三）經驗與啟示

從城市更新工作在深圳的實施情況來看，蘭州市城市更新中存在的一些問題是可以解決或者避免的。目前，蘭州市的城市更新工作開展的并不充分，在舊城區已開展的城市更新往往局限于點狀布局，且沒有科學系統的指導體系。城市更新工作應該是政府、開發商和業主三者共同參與，通過采取科學的、可操作性強的規劃手段，來實現地區乃至整個城市的功能的重構，地區產業結構的升級以及提升城市風貌，改善環境品質的美好愿景。深圳的城市更新通過學習國外地區經驗，并針對自身改良應用，更加適用于國內的城市更新工作，通過學習深圳的城市更新工作方法結合蘭州自身實際情況，提出蘭州市城市更新應借鑒學習的地方。

1 規范城市更新工作方法

前面我們提到城市更新分為三種形式，其中功能改變和綜合整治較為簡潔，只要提出工作目標、內容和責任即可。但是針對重建項目，涉及拆遷補償、功能重構等問題，通過對收集資料的整理總結深圳市開展城市更新拆除重建類工作的基本操作程序，見圖2。首先根據《深圳市城市更新單元規劃制訂計劃申報指引》相關條件對法定圖則中已劃定城市更新單元的區域或確需更新的特定城市建成區，擬定城市更新單元范圍后申請納入深圳市該年度城市更新單元規劃制訂計劃，列入計劃后方可編制城市更新單元規劃。在進行規劃編制工作前，需要對更新單元內涉及的宗地進行土地權屬確權，在權屬明確的前提下對現狀梳理調研認清發展方向，在與各方協商達成共識后完成規劃編制工作。隨后對更新單元規劃進行申報審批，針對審批意見對更新單元規劃進行修改完善。規劃獲批后，相關部門將會對改造主體進行核準并根據改造主體的申請核發拆遷許可。在得到各項行政許可、非行政許可及行政服務事項之后，項目即可開工建設。

目前蘭州市的城市更新工作還未建立自己完備的工作流程。雖然由于歷史原因，蘭州市的地塊權屬要比深圳復雜得多，拿地相對也困難，不利于全面開始城市更新工作，但是蘭州市近些年來也對土地出讓政策做出了一些調整，有助于解決拿地成本高這一難題。在未來的城市更新工作中，可以總結前面工作的經驗教訓，引入深圳市城市更新單元劃分辦法，有效降低蘭州市缺乏城市控規覆蓋這一短板帶給城市城市更新工作的難度，盡快制定適合蘭州市城市更新的相關政策、規范文件，來規范更新工作。

2 合理編制城市更新規劃

蘭州市的城市更新工作還沒有專門的規劃編制，為提高城市更新質量，必須要逐步加強其技術條件。根據深規院對城市更新工作的學習交流討論，總結出如圖3的規劃編制實施框架圖。一般城市更新項目規劃分為四個階段，第一階段為前期準備工作，主要是土地權屬確定和現狀調研工作。只有這一部分的工作做得扎實才能為后面的工作奠定基礎。第二階段是項目定位，為立項提供依據。主要是做產業需求、發展條件等要素的分析，提交項目建議書。第三階段是為項目提供技術支撐，就要求專業部門通過前面的分析為項目的可能性、可行性做出科學合理的論斷，通過多方案的比較研究，提出初步方案供項目實施主體參考。第四階段也就是方案最終確定，規劃成型階段。規劃編制方根據項目實施主體、規劃審核部門等多方意見，進行修改深化，最后確定最終方案。包括功能布局：地塊用地性質、建筑總量及各類功能建筑量、綠地率、道路交通設施、公共服務設施、市政工程設施、城市設計及地下空間開發利用等。并通過專項研究提出設計指引。包括城市空間組織、建筑形體控制、環境景觀營造、公共開放空間、慢行系統等。這些都為方案的實施提供了控制指引。

以上內容主要從城市更新工作流程以及規劃編制技術兩個方面闡述了深圳城市更新工作對蘭州城市更新工作的一些啟發。然而，蘭州市還是需要根據地區實際情況，辯證的吸收城市更新工作較完備地區的工作經驗，進行有針對性的修改完善，從而提高蘭州市城市更新工作的績效。