扶貧方式新實踐調研報告

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黨的*高度重視扶貧開發工作，明確提出到2020年基本消除絕對貧困現象。*三中全會進一步明確了扶貧開發的目標任務：“搞好新階段扶貧開發，對確保全體人民共享改革發展成果具有重大意義……實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，把盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富作為新階段扶貧開發的首要任務?！睘樯钊胴瀼芈鋵嶞h的*精神，*省委、省政府決定從2008年起組織實施脫貧攻堅工程，力爭經過3至5年的努力，基本消除絕對貧困現象，使農村貧困人口年人均純收入達到2500元。這一決定是省委、省政府為加快蘇北振興、推進區域共同發展，實現“兩個率先”的重要決策部署，更是農村貧困人口實現增收脫貧的迫切期望。

據統計，*年底泗陽縣尚有年人均純收入低于2500元的貧困家庭6.65萬戶、貧困人口22.58萬人（其中有勞動力貧困人口17.74萬人），分別占全縣總戶數的34.3%、總人口的23.3%。泗陽縣貧困人口所占比重較高，全縣脫貧攻堅面臨的形勢相當嚴峻。如何創新扶貧機制，有效開展脫貧攻堅工作，讓貧困對象真正得實惠，讓群眾滿意，達到為了農民、依靠農民、提高農民、富裕農民的目標，成為我們扶貧工作者面臨的首要問題。

一、競爭性扶貧的內涵

競爭是一種廣泛存在的社會互動形式，指個人、群體或組織之間對于一個共同目標的爭奪。德國法學家羅伯認為，競爭是各方通過一定的活動來施展自己的能力，為達到各方共同的目的而各自所作的努力。競爭具有三要素：一是競爭主體，指追求一個相同目標的兩個以上的個人、群體或組織。二是競爭目標，指對競爭主體具有吸引力或符合競爭主體利益的物質或精神，相對于競爭主體而言具有稀缺性。三是競爭規則（或評判標準），指各個競爭主體開展競爭應共同遵循的規范或評判競爭勝敗的準則。

所謂“競爭性扶貧”，是指通過公開、公平、公正的途徑，讓貧困對象通過競爭方式獲取項目、資金、技術、崗位等外在扶持機會，并通過自身努力，達到脫貧致富的目的?！案偁幮苑鲐殹笔情_發式扶貧的一種，其服務的對象主要是有勞動能力的貧困農戶。在扶貧工作中，廣大貧困對象都有脫貧致富的愿望，都渴望爭取脫貧致富的機會，眾多的項目也都有爭取扶貧資金的動力，他們是競爭的主體；扶貧資金及其創造的脫貧崗位和就業機會是競爭的目標。

“競爭性扶貧”共有三層含義。

一是在項目確定上提倡“扶貧項目誰做主，幫扶實效說了算”。將項目的選擇與帶動2500元以下貧困對象脫貧相掛鉤，讓各個項目公平競爭，哪個項目帶動的貧困對象多、效益好，就對哪個項目給予扶持。

二是在幫扶對象的選擇上提倡“脫貧有先后，扶勤不扶懶”。激活內生發展動力是搞好扶貧開發、改變經濟薄弱地區面貌的決定因素。[1]在貧困對象之間引入競爭，就是讓他們公開、公平、公正的競爭脫貧崗位，突出扶持與扶志相結合，更好地激發貧困對象的脫貧愿望和致富的內生動力。這與世界銀行《概念框架》報告的精神相一致，即賦予貧困者參與經濟社會發展的權利，把他們作為主要的資源和合作伙伴；通過挖掘他們的知識、技能、警覺性和積極性來擺脫貧困。[2]

三是在幫扶措施的落實上做到“縣鄉村三級督查，合同約定跟蹤保障”。所有扶貧項目和被幫扶貧困對象由縣有關部門備案，鄉、村兩級有專人監督檢查，并采用合同的形式，明確各方的權利和義務，特別是對扶貧資金的權屬作了明確的約定，既確保貧困對象按期脫貧，同時又防止扶貧資金被大戶無償占有。

二、競爭性扶貧的四種模式

在脫貧攻堅的實踐中，我們已初步摸索出四種競爭性扶貧的模式。

一是產業帶動型。即依托泗陽縣輕紡、鞋帽、精深木業、電光源四大主導產業和優勢產業（也是勞動密集型產業），組織和引導貧困勞動力競爭上崗，實現就業轉移，增加貧困對象的工資性收入，達到增收脫貧的目的。

二是設施租賃型。即由各類幫扶資金建設種植大棚和養殖棚舍，低償甚至無償提供給貧困對象使用，發展高效農業，提高貧困對象的務農收入。如三莊鄉的蔬菜大棚項目，由政府配套支農資金、扶貧資金和新農村建設示范縣信貸資金建設，將建好的大棚無償租給貧困戶使用。扶貧資金投入部分產權歸村委會所有。符合條件的貧困戶競爭擇優承租，租賃期不超過兩年，貧困戶實現脫貧后，轉交給下一個貧困戶租賃。通過組建專業合作社，在信息咨詢、技術指導、疫病防治、產品銷售等方面為貧困戶提供產前、產中、產后服務。

三是購買崗位型。即由幫扶資金購買一定的工作崗位，為貧困對象創造就業機會，實行競爭上崗。如張家圩鎮的種豬養殖項目，通過競爭獲得了扶貧資金支持，為該鎮貧困勞動力提供了25個就業崗位，項目方與扶貧隊簽訂了協議，確保該25名貧困農戶年內脫貧。

四是項目合作型。即依托大戶發展特種養殖，由貧困對象競爭養殖份額，實行分散經營，幫扶資金給予貧困對象補貼，大戶負責技術指導和衛生防疫，并以不低于同期市場價格的保護價收購產物，以降低貧困對象的技術和市場風險，確保收入穩定，如愛園鎮的養鵝項目等。

目前，泗陽縣已重點實施的23個脫貧產業項目和近300個幫扶項目全部按照競爭性扶貧的方式進行，既有單一型，也有混合型。上述項目的實施得到了廣大貧困群眾的擁護和支持，2008年預計可帶動6.8萬貧困人口基本實現脫貧。

三、競爭性扶貧的作用和效果

（一）在維護公平的基礎上提升效率

扶貧工作是促進社會公平的工作，但這并不意味著扶貧工作可以只講公平，不求效率。在不同的扶貧工作方式中，“輸血”性質的救濟式扶貧能夠確保公平，貧困對象平均分配扶貧資金帶來的利益，但此種方式明顯缺乏效率，有限的扶貧資金一旦用盡，貧困戶將難免返貧。扶持大戶的方式可以極大的提升效率，但大戶往往從追求利潤最大化考慮，帶動的貧困戶十分有限，且扶貧資金投入后，權屬較為模糊，此種方式難以體現扶貧資金的公益性，效率有余而公平不足。采取“造血”性質的競爭性扶貧，把競爭引入扶貧開發工作全過程，同樣的扶持看誰更有信心，同樣的政策看誰更有決心，同樣的項目看誰更有效果，能夠有效調動各方面參與扶貧開發的積極性，實現讓先富幫后進，增強企業、大戶帶動脫貧的社會責任，擴大貧困對象的受益范圍，做到公平和效率的有機統一。

（二）激發貧困對象脫貧致富的內生動力

阿馬蒂亞·森提出，貧困的真正含義是創造收入能力和機會的貧困，雖然表現為收入低，但是其根本原因是獲得收入的能力受到剝奪和機會的喪失。[3]納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計可持續》一文中指出：“消除貧困的大目標在于發展個體、家庭和社區改善生計系統的能力?！盵4]競爭的一個重要作用就是能夠激發個人的主動性和積極性，提高效率，促使人的潛力得到充分發揮，使人們不斷進取，奮發向上。在扶貧開發工作中引入競爭機制，能夠增強貧困對象在脫貧攻堅中的主體意識和機遇意識，重塑他們對于未來美好生活的渴望和信心，強化他們脫貧的自覺性和主動性，促進貧困對象自尊、自重、自立、自強，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，并能使他們認識到，只要自身肯努力就一定能夠脫離貧困，只要搶先抓住機遇就一定能率先脫貧。

（三）提高扶貧資金的使用效益

在扶貧開發中引入競爭，能夠使扶貧資金的覆蓋面和發揮作用的時間實現最大化，最大限度地發揮扶貧資金的效益。一方面，在扶貧資金的分配環節上，能夠激勵企業或大戶盡可能多地提供扶貧崗位，吸納更多的貧困對象參與到項目中來，降低人均脫貧成本。如張家圩鎮的種豬養殖項目，該項目通過競爭獲得了4萬元的扶貧資金，共帶動了25名貧困勞動力就業，可幫助25個貧困家庭、共100名貧困人口脫貧，貧困對象人均脫貧成本僅400元。另一方面，在扶貧資金建設的種養設施的使用上，可以長期為貧困對象提供就業、創業機會，極大地延長扶貧資金發揮效益的年限。如三莊鄉的蔬菜大棚項目，該種鋼架大棚的使用壽命超過十年，實施脫貧攻堅的五年內共可帶動3批貧困對象脫貧，五年后仍可繼續為所在村創造價值。

（四）明晰扶貧資金投入形成的產權歸屬

長期以來，由各級扶貧資金投入形成的固定資產，其產權一直較為模糊，尤其是一屆扶貧隊工作期滿離開后，固定資產就“天然”地歸屬個別大戶所有，上述資源難以再為貧困對象服務。在競爭性扶貧中，特別是在設施租賃的開發過程中，通過將扶貧資金投入形成的產權明確給相關鄉鎮、村，能夠確保該設施的產權明晰，使相關鄉鎮、村擁有對該設施的占有、處分、收益的合法權利，突出該設施的公益性，并通過監督保證用于扶貧的目的不變。

競爭性扶貧是一種新的扶貧機制，能夠有效統籌公平和效率，激發貧困對象脫貧致富的內生動力，提高扶貧資金的使用效益。這一新機制還處在不斷探索和完善的過程中，對有些問題需要做進一步研究，例如，如何在經濟薄弱村創“八有”中引入競爭機制，確?！鞍擞小蹦繕说膶崿F；對已取得脫貧機會的貧困對象，如何提高其競爭力，確保協議期滿離開脫貧崗位后仍能繼續從業或創業，避免返貧；對于處在低保邊緣，年齡偏大，雖有一定勞動能力，但在競爭中處于相對劣勢的這部分貧困對象，如何確保其脫貧，等等。