政府非稅收入管理研究
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近年來，隨著國民經濟的持續快速發展，我國財政收入增長很快，*年，全國財政收入在*年突破2萬億的基礎上，再上新臺階，達到26355.88億元。而政府非稅收入增長也很快，*年，全國政府非稅收入規模大約為10523億元，相當于同期財政收入的39.8%。但由于諸方面的原因，目前非稅收入的管理仍存在不少亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
一是思想認識不到位
現在仍有一些部門和單位對非稅收入所有權、使用權和管理權的財政屬性認識不清，把收費、政府性基金等非稅收入視為單位自有資金，認為政府不必調控，財政無須管理。有的行政事業單位對行政事業性收費的“收支兩條線”管理缺乏應有的認識，不愿意接受統一管理，即使勉強接受，卻與管理部門討價還價，要求上繳多少就要支出多少。而有的管理部門則認為非稅收入不是財政收入的主要來源，抓非稅收入管理對增加政府的可用財力非常有限，猶如抓了芝麻丟了西瓜，完全是得不償失，沒有必要花那么大的力氣去管，因而缺乏管理的主動性和積極性。
二是非稅收入總體規模偏大
目前，我國政府非稅收入與西方發達國家相比，總體規模仍然偏大。大家知道，在西方發達國家中，政府履行職能所需要的資金大部分依靠稅收渠道籌集，非稅收入只是財政收入的補充形式。據有關資料，大多數國家非稅收入占中央政府財政收入的比例都在10%以下，州或省級占20%左右。而我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級財政收入15%和45%，比例明顯偏高。在一些經濟落后的地方非稅收入甚至超過稅收收入，已對稅收產生“擠出”效應，大大地削弱了稅收籌集財政資金的基本功能和調節功能。
三是非稅收入管理政出多門
目前我國非稅收入監管體制不完善，突出地表現為管理權力分散，政出多門。例如，按有關規定，行政事業性收費項目和標準分別由財政部和省、自治區、直轄市財政部門會同同級價格主管部門審批，這種將同一行政審批事項拆分為兩個部門審批的做法，造成部門之間相互扯皮和推諉，無形中增大了監管成本，降低了管理效率。又如政府性基金按照規定應當集中由國務院或財政部審批，但在實際操作過程中，越權審批現象時有發生。對非稅收入管理，就目前全國的情況來看，除部分省市成立有專門的非稅收入管理機構外，大部分地方主要還是由財政部門主管，但在財政部門內部，由于各職能機構是平行的，往往是各負其責(預算部門管計劃，國庫部門管資金、票據部門管票據等)，缺乏非稅收入牽頭負責機構，容易出現管理脫節和越位現象。
四是非稅收入尚未完全納入預算管理
目前，除罰沒收入、基金收入以及納入預算管理的行政性收費收入在“收支兩條線”方面取得較大進展外，政府其他非稅收入，如國有資產(資源)有償使用收入、國有土地出讓金收入等有相當一部分未繳入國庫，據有關資料，中央審批的收費項目還有10％未納入預算管理。由此造成大量資金體外循環，分散了國家財力，削弱了國家財政宏觀調控能力。再則，即使已納入預算的非稅收入，還沒有一個統一的可操作的管理辦法，在使用上仍然帶有較濃厚的“自收自用、多收多用、多罰多返”的色彩，使預算管理流于形式。
五是非稅收入管理法制建設滯后，監管處罰力度不夠
目前，我國《預算法》以及《預算法實施條例》基本不涉及非稅收入管理內容，非稅收入管理的法律依據主要散見于黨中央、國務院、中紀委、監察部和財政部等部門的各類文件中。近年來，一些地方雖然相繼制定了地方性法規，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都頒發了《非稅收入管理條例》，但至今國家尚未制定一部統一的法律或行政法規，由于缺乏必要的法律法規支撐，使負有主要監管職責的各級財政部門日常監管弱化，難以做到依法管理，對違規行為處罰力度不夠。致使在非稅收入的執收過程中執收行為不規范，亂收費、亂罰款等現象屢禁不止，隱瞞、挪用、坐支非稅收入的情況時有發生。
二、進一步規范我國政府非稅收入管理的對策建議
加強和規范非稅收入的規范化管理，建立合理的非稅收入秩序，是適應社會主義市場經濟要求，構建公共財政體系的重要內容之一。它對于優化經濟發展環境，規范財經秩序，加強政府宏觀調控，從源頭上、制度上預防和治理腐敗，推進黨風廉政建設，具有非常重要的現實意義。借鑒西方發達國家政府非稅收入管理的經驗，結合我國實際，特提出一些進一步規范我國政府非稅收入管理的對策建議。
首先，要更新非稅收入管理理念
思想支配行動，觀念決定一切。各級政府及有關部門要更新觀念，提高認識，逐步淡化預算外資金概念，盡快樹立非稅收入新理念。要把認識統一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”上來。一是要充分認識到非稅收入來源同國家稅收一樣，是財政收入的重要組成部分，同樣是國家意志的體現，是政府行為，把規范政府非稅收入管理與加強稅收征管放在同等重要的位置。二是各部門要進一步增強全局觀念和大局意識，正確處理好局部利益與整體利益、部門利益與全局利益的關系，充分理解、積極支持和大力配合非稅收入管理工作。三是要樹立宏觀調控觀念。各級領導要充分認識到，如果不將非稅收人直接納入財政預算，將導致大量財政性資金游離于財政管理之外，必然肢解財政職能，削弱政府宏觀調控能力。為此，必須采取切實可行的措施規范非稅收入管理，以增強政府宏觀調控能力。
其次，科學論證，對政府非稅收入
目前我國政府非稅收入的項目和類型很多，應在科學分析論證的基礎上實施分類規范管理。
行政事業性收費是具有行政管理職能的國家機關、事業單位在其公務活動和管理職責范圍以外，應社會或公眾要求履行某一特定職責時，或者向公民、法人提供特定服務的過程中，依據法律法規的規定，向社會或公眾收取的成本補償費用，應當允許長期存在。但必須認真貫徹執行《行政許可法》，嚴把行政事業性收費項目審批關。目前，重點應放在治亂上，著重查處亂收費、亂罰款等行為。同時，不僅要對那些擅自設立收費項目，擅自擴大收費范圍和提高收費標準，擅自延長收費期限等行為認真進行治理整頓，還要對行政事業性收費進行認真清理，取消應該取消的收費項目，降低收費標準。要繼續深化稅費改革，將具有稅收性質的收費改為稅收，以削減非稅收入規模。
政府性基金是各級人民政府及其所屬部門根據法律、國家行政法規和中共中央、國務院有關文件的規定，為支持某項公共事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。目前，我國政府性基金項目過多，往往是政策性的設立，必須對此進行清理，該取消的項目要立即取消。同時，還必須規范政府性基金的設立和審批，按規定地方政府無權批準設立基金項目，也不得以行政事業性收費的名義變相批準設立基金項目，必須嚴明紀律，誰越權設立，要追究當事人的責任。還要建立嚴格的審批制度，凡未經審批的政府性基金一律不得征收。從長遠來看，政府性基金應逐步加以限制直至取消。
彩票公益金是政府為支持社會公益事業發展，通過發行彩票籌集的專項財政資金。要深化彩票體制改革，實現彩票發行的較快增長，增加彩票公益金收入。
要切實規范彩票發行和銷售方式，加強彩票機構財務收支管理，監督彩票機構嚴格按照國家規定的彩票資金構成比例籌集彩票公益金，并及時足額將彩票公益金上繳財政專戶，不得拖欠和截留。
國有資源(資產)有償使用收入，必須加強征收管理，力求做到應收盡收，防止收入流失。要進一步完善國有資本經營收益征收管理方式，國有資本經營收益，必須嚴格按照同級財政部門規定執行，及時足額上繳同級國庫，以防止國有資本經營收益流失。要逐步將國有資產有償使用收入、國有資本經營收益收入納入非稅收入管理范圍。
其他非稅收入，包括專營(賣)收入、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府資金利息收入，也都應全部納入非稅收入管理。
第三，納入綜合財政預算，實行財政部門統一分級管理
縱觀西方發達國家的政府非稅收入都是財政收入的組成部分，各種非稅收入全部上交財政(國庫)，其所需要的開支由財政預算安排，不得坐收坐支，值得我們借鑒。我國各級政府應當加強對政府非稅收入管理工作的領導，結合部門預算改革，進一步完善非稅收入預算管理制度。各級財政部門要按照預算管理制度改革的要求，將那些尚未納入預算管理的非稅收入，逐步分期分批納入財政預算管理，由財政部門代表政府實行統一分級管理。具體地講：1.逐步將所有執收、執罰部門收取的非稅收入全額上繳財政，列為財政預算收入，執收、執罰部門履行職能所需支出通過編制部門預算由財政予以解決，切斷執收、執罰部門組織收入與自身利益的關系，從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。2.規范非稅收入票據管理。票據管理是非稅收人管理的關鍵環節，為確保票據管理的規范有序，各級政府要制定和完善票據管理制度，如票據印制和管理制度，票據保管和領購制度、票據監交制度和票據核銷制度等，使票據從印制到核銷全過程都做到有章可循，有制度可依，以實現非稅收入票據規范化管理。3.將所有非稅收入由財政部門按管理權限統一分級管理。
第四，建立健全非稅收入收繳制度和監督制約機制
政府非稅收入管理是一項復雜的系統工程，離不開完善的制度保證。各級政府的財政部門要按照深化“收支兩條線”管理改革和財政國庫管理制度改革的要求，積極推進政府非稅收入收繳管理制度改革，建立健全非稅收入收繳制度。必須嚴肅紀律，任何單位和部門不得隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入，違者要追究當事人和單位領導的責任，給予黨紀政紀處分，以確保政府非稅收入按照規定及時足額上繳國庫或財政專戶。
要進一步建立健全非稅收入監督制約機制。各級財政部門要在加強對政府非稅收入日常檢查的基礎上，加大政府非稅收入年度稽查力度。各級政府的監察、審計、物價等部門也要在各自的職責范圍內加強對政府非稅收入的監督檢查。同時，還要充分發揮社會監督的作用，各級政府應將本級所有非稅收項目目錄，向社會公布，接受社會監督。各新聞媒體要發揮輿論監督的強勢作用，利用有效載體及時地向社會公眾宣傳國家有關非稅收入政策和管理規定，報導非稅收入管理工作中的典型，反映管理過程中的薄弱環節和存在問題。尤其是對那些繼續亂收費、亂罰款等行為要進行追蹤報導，以引起社會各界的廣泛關注，形成公眾輿論壓力，督促有關部門采取相應措施妥善解決。
第五，加快非稅收入法制建設步伐，為非稅收入管理提供法律保障
如前所述，目前我國非稅收入管理法制建設滯后，雖然近年來一些地方相繼制定了地方性法規，但至今國家尚未制定一部統一的非稅收入管理法律或行政法規，國家應盡快制定非稅收入管理法規，解決非稅收入管理無法可依、無章可循的問題。當務之急應該由國務院制定出《非稅收入管理條例》，對非稅收入的定義、性質、征管模式和監督機制等作出明確的界定和規定，以統一規范非稅收入的管理。據報道，最近兩年，財政部將制定出臺《政府性基金管理辦法》《票據管理辦法》《彩票管理條例》和《海域使用金管理條例》，并爭取在今后《預算法》的修訂中增加有關政府非稅收入的內容。省級財政部門也要根據本地實際情況，加強非稅收入制度建設，尚未制定地方性非稅收入管理法規的地方，應積極創造有利條件，盡快啟動這項工作。條件成熟的地區，要在國家有關政府非稅收入管理政策指導下，積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法規制度，加快政府非稅收入管理的法制化進程。這樣，使之形成一個比較完善的非稅收入管理法律體系，使我國政府非稅收入管理工作向規范化、法制化方向發展。
