中小企業信用擔保體系建設問題研究

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信用擔保是一種信譽證明和資產責任保證結合在一起的中介服務活動，它介于商業銀行和企業之間，擔保人對商業銀行做出承諾，對企業提供擔保，從而提高企業的資信等級，由商業銀行提供融資服務。建立中小企業信用擔保體系是世界各國扶持中小企業發展的通行作法。至今，全世界已有100多個國家和地區建立了中小企業信用擔保體系。世界第一個國際性中小企業信用擔保區域性組織是*年成立的歐洲投資基金。我國的中小企業信用擔保實踐始于*年。*年6月14日，國家經貿委《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，以貫徹政府扶持中小企業發展政策意圖為宗旨的中小企業信用擔保體系正式啟動。我國中小企業信用擔保體系建設起步雖然較晚，但發展很快。目前，全國各省、自治區、直轄市共組建了各種類型的信用擔保機構達2000余家，特別是沿海發達地區，在擔保體系建設方面摸索出了許多成功經驗，信用擔保為中小企業的發展發揮著越來越重要的作用。我省中小企業在國民經濟發展中占有十分重要的地位，并正處在加快發展的關鍵時期，但信用擔保體系建設相對滯后。因此，借鑒國內外成功做法，結合*實際，探討我省中小企業信用擔保體系建設的政策思路，是一個迫切需要研究的課題。

一、加快構建我省中小企業信用擔保體系的重要意義

（一）推動全民創業，促進中小企業持續發展

根據世界銀行所屬的國際金融公司（IFC）對我國民營企業融資問題的調查顯示，我國民營企業在創業階段幾乎完全依靠自籌資金，90%以上的初始資金都是由主要的業主、創業團隊成員及其家庭提供的。在外部融資渠道中，與其他國家相比，我國的銀行在民營企業融資方面，無論是創業資本還是后續投資，所起的作用明顯較小。我省跟全國的情況也差不多，據資料顯示，受“全民創業”政策的推動，僅在*年8月至*年6月間，全省新發展私營企業1.77萬戶，從業人員32.85萬人，新增注冊資金248.98億元，比上年同期分別增長18.8%、26.2%和17.7%。但近年來，全省私營企業新增貸款數占各項新增貸款數不到3%。同時，數量占*省企業總數量80%以上的中小企業，創造的工業產值、利稅分別占*省工業的70%、60%，但貸款總額只占全省金融機構貸款余額總量的6％左右，且融資景氣指數和流動資金指數都下跌，均處于不景氣區間。目前，我省經濟正處于結構演變的關鍵時期，全民創業方興未艾，中小企業嗷嗷待哺。所以，加快構建中小企業信用擔保體系，引導金融機構增加創業資本和中小企業后續投資，是推動全民創業，促進中小企業可持續發展的客觀需要。

（二）破解融資“瓶頸”，改善中小企業融資環境

融資困難是制約中小企業發展的“瓶頸”。據調查，我省中小企業因無法落實擔保而被拒貸的比例高達23．8％，因無法落實抵押而發生的拒貸比例高達32．3％。融資困難的原因，一方面，是中小企業經營規模小、實力弱、找擔保難、抵押品質量差等,同時，中小企業內部管理不健全，信息披露不充分、不透明，資信較低，導致資金借貸雙方信息不完全和不對稱，交易雙方信任程度受到限制。另一方面，是國有銀行隨著商業化改革進程的加快,銀行自我約束機制不斷完善,銀行在經營中越來越把資金的安全性放在首位,“惜貸”已經成為了銀行經營中的普遍現象。中小企業的貸款成本和風險普遍較高,在利率不能自由浮動的情況下,銀行信貸的風險和收益不對稱,使銀行不愿意向這類企業貸款。而通過建立專門的中小企業信用擔保機構，提供第三方信用保證，可以促使中小企業強化和規范內部管理，克服由信息不對稱和不完全所帶來的種種金融交易困難，提升信用水平，同時，分散銀行貸款風險和交易成本。這樣，既符合商業銀行“營利性、安全性、流動性”的經營原則,切實降低銀行信貸風險,又能建立中小企業與銀行之間良好的關系，從而增加銀行對中小企業的貸款。所以，建立健全多層次、多形式的中小企業信用擔保體系，是破解融資“瓶頸”，改善中小企業融資環境的現實選擇。

（三）構建政策平臺，完善中小企業服務體系

國內外經驗表明，建立和完善政策服務體系是支持中小企業發展的普遍做法，而信用擔保制度是其重要內容之一。一般而言，信用擔保制度至少有三方面的政策意義：（1）支持目標明確。規定擔保對象的規模和性質，被擔保企業都要符合政府規定的中小企業標準；重點支持那些沒有足夠抵押品，又有發展潛力的小企業；共同點是促進擴大就業、支持中小企業出口和技術升級，以及補充季節性流動資金等。（2）融資放大功能。按照國家財政部《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》規定，擔保放大倍數一般不超過5倍，最高不超過10倍。因此，建立和完善中小企業擔保體系，可以利用擔保融資放大功能，充分發揮政府財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。（3）政策服務載體。如美國小企業局以融資擔保為中心，建立小企業發展中心、退休經理志愿服務團、企業信息中心等服務機構，提供咨詢、培訓、信息等方面的服務，有效支持了中小企業的健康發展。*省委、省政府提出“全民創業”戰略以后，各級政府和有關部門也都出臺了一系列支持中小企業發展的政策措施，但由于認識和管理體制的原因，部門和行業的政策協調性還不夠，政府的政策扶持和服務效應難以得到充分發揮。所以，建立健全信用擔保制度，是完善中小企業政策服務體系的內在要求和重要舉措。

二、我省中小企業信用擔保體系發展的現狀分析

（一）基本情況

*年開始，我省萍鄉、景德鎮、新余、贛州等市率先探索建立中小企業信用擔保機構。經過六、七年的努力，目前初步形成了以省、市、縣信用擔保機構為主干的中小企業信用擔保體系。據調查統計，截止*年，全省已建立省、市、縣三級中小企業信用擔保機構75家，其中，省級3家，市級12家，縣級60家。在75家擔保機構中，27家為事業法人，44家為企業法人，4家為社團法人；政府完全出資的擔保機構有38家，政府參與出資的有17家；信用擔保機構注冊資本為81567萬元，共籌集擔保資金90974萬元，其中政府出資49874萬元，占54.8%，貨幣資金76990萬元。

同時，截止*年底，全省中小企業信用擔保機構累計擔保企業戶數1386戶，累計擔保筆數2157筆，累計擔保總額236320萬元，其中*年當年為中小企業提供貸款擔保115305萬元；在保企業461戶，在保責任總額92385萬元；受保企業職工人數50346人，比擔保前增加9602人；受保企業實現銷售收入480623萬元，比擔保前增加101904萬元；受保企業實現利稅總額23033萬元，比擔保前增加5658萬元。總體而言，我省中小企業信用擔保機構在溝通銀企、分散風險、政策服務等方面初步顯現出了應有的成效，促進了全省中小企業的健康發展。

（二）主要形式

1、政府主導型。已開展中小企業信用擔保業務的大部分國家和地區屬于此類。目前，我省也以此類型為主。其特征是政府出資或資助建立中小企業信用擔保體系，又稱政策性信用擔保。對于擔保基金的籌集，一般是通過中央和地方政府編制中小企業信用擔保資金預算來解決。擔保資金納入政府年度預算最多的國家是美國和日本，如美國每年財政預算的中小企業信用擔保基金約2億美元。這種模式的優點是：政府能將自己的扶持意愿直接作用于服務對象，以達到調整產業結構、優化產業分布和資源配置的目的。其缺點是，一方面容易誘發道德風險和逆選擇，降低擔保資金的使用效率；另一方面一旦擔保風險發生并無法化解時，最后風險將轉嫁到政府身上，增加財政負擔，形成財政風險，影響政府宏觀調控能力。

[案例]景德鎮市中小企業信用擔保中心成立于2000年6月，是由政府為主要出資人設立的政策性擔保機構，并被國家首批列為全國中小企業信用擔保體系建設試點范圍。目前注冊資金2000萬元，實際到位的財政資金2520萬元。主要開展流動資金貸款擔保、銀行承兌匯票擔保、出口信用證打包貸款擔保，以及履約擔保等業務。作為省內成立較早、持續穩定運營時間較長的政策性擔保機構,以服務中小企業為宗旨，以提升企業信用為目標，先后與工、農、中、建、交銀行以及城市、農村信用社等所有在景的商業性金融機構建立了融資擔保合作關系。到*年底止，已累計為近百戶企業爭取到銀行信貸資金671筆、合計金額3.3億元，其中當年累計擔保191筆，合計8775萬元，擔保資本金放大倍數已達到5.97倍，較好地發揮了財政資金引導信貸資金的杠桿作用，緩解了中小企業資金緊缺的矛盾，在企業中已具有較高的聲譽。

2、互助聯保型。由中小企業聯合組建會員制的擔保機構，資金共同承擔，自擔風險，自我服務，發揮聯保、互保的作用，此類機構的運作采取擔保基金的形式，實行封閉運作。這種模式的優點是：避免因企業相互擔保，導致受保企業出現經營困境時連帶擔保企業經營困境的發生；為溝通銀企聯系架起橋梁；促進參與企業之間的分工合作，實現互惠互利共同發展的目的。這種模式的不足之處是：擔保基金規模小，擔保貸償能力比較差，抵御風險的能力普遍較弱；擔保對象的封閉性，增大其運行風險的可能性。

[案例]鷹潭市余江縣微型元件產業相對集中，經過30多年的發展，微型元件企業從當初一家發展到目前53家，產品遠銷臺灣、香港等地區以及日本、韓國、美國等國家。為解決微型元件企業融資難問題，促進市場前景開闊的微型元件產業跨躍式發展，*年11月，以設立聯保基金為基礎，設立擔保機構為組織形式，探索出一種新的信貸模式——信用共同體企業貸款。由10家企業共同出資成立了僅服務于這10家企業的余江縣同創信用擔保服務有限公司，建立了總額為400萬元的聯合擔保基金。微型元件信用共同體與縣信用社協作，自*年11月初開辦以來，累計發放貸款1200萬元。近一年來，10家企業共新增設備70多臺，興建廠房6000平方米，其中一家企業還將貸款資金應用于機床的研制，填補了*省微型元件加工機床制造業的空白。*年上半年，錦江微型元件行業上繳的地方稅收較上年同期增長近60％，10家共同體企業繳納的稅收額也超過了去年全年繳納的稅收額，比去年上半年增加110萬元，超過了政府部門本年初對共同體企業全年稅收的預計增加額。

3、商業運作型。這類擔保機構以民間資本為主，以贏利為主要目的，擔保費一般比前面兩類擔保機構靈活，又稱商業性信用擔保。但除擔保外，往往還兼營其它業務。這種模式的優點是：完全按市場規則運作，機制靈活。這種模式的不足之處是：不便監管，業務范圍大寬，風險不易控制。

[案例]南昌市西湖區個私民營企業擔保公司屬這類擔保機構，該公司成立于*年4月，注冊資本3000萬元，區政府只是象征性地出資28萬元，其余資金全部由私人和企業提供。它的擔保條件相對前兩類擔保機構而言比較寬松，所以它發展的比較快，*年上半年正式營業后的短短幾個月，就為企業提供了2000多萬元的擔保。同時，除了提供信用擔保，典當也是他們的主要業務之一。

（三）存在問題

1、組織體系不健全，擔保實力不強。

信用擔保是一個高風險行業，擔保機構規模越大，抗風險能力就越強。而且，中小企業布局相對分散，客觀上需要一個合理的擔保機構服務網絡。國內外實踐表明，中小企業越發展，越需要建立與之相適應的信用擔保體系。據資料顯示，*年，浙江省中小企業信用擔保機構已達249家，注冊資金總額達46.32億元，平均注冊資金達1860萬元，其中，市級27家，占11%，縣級171家，占69%，鄉鎮級51家，占20%；公司法人230家，占92%，而事業和社團法人僅19家，占8%；政府出資17.21億元，占37.15%，而企業和個人出資達29.11億元，占62.84%。相對而言，我省中小企業信用擔保體系不健全，擔保機構總共只有75家，平均一個縣、市不足一家，少數縣、市還是“空白”；擔保機構注冊資本總額為81567萬元，平均資本略高于1000萬元，少的只有幾百萬元；政府出資和事業、社團法人比重較大。而且，省、市、縣擔保機構在業務上尚未形成擔保與再擔保的“協作”關系，信用擔保體系的綜合潛力和功能沒有得到發揮。*年，我省擔保貸款總額僅11.5億元，放大倍數1.2，遠未達到國家規定的一般不超過5倍，最高不超過10倍的標準。另據資料顯示，南昌市五家信用擔保機構，總共注冊資本才5870萬元，規模最大的西湖區擔保公司注冊資本也只有3000萬元，平均每家還不到1200萬元，實際到位的資本只有注冊資本的一半多，按放大5倍來計算，平均每家擔保能力只有3000萬元左右，這樣的規模，很難得到銀行的信任，也遠遠不能滿足中小企業融資擔保的需要。

2、缺少有效資金來源，發展水平受到限制。

當前和今后相當一段時期，我省中小企業擔保體系將仍維持以政府主導型為主體，互助聯保和商業運作型為補充的格局。全省中小企業信用擔保機構擔保資金來源的50%以上是財政資金，多元化和市場化程度不高。擔保資金來源渠道比較狹窄，其規模也受到限制。我省大多數地方政府的財政仍停留在“吃飯”財政的狀況。地方政府，特別是市、縣級政府的財政難以一次性撥足預算資金建立中小企業信用擔保基金，更難保證每年撥足一定量的資金補充中小企業信用擔保基金的損失。各地財政對擔保機構的資金支持多為一次性投入,后續資金和風險補償資金的投入機制尚未建立。同時，擔保業務風險很大,一旦發生一筆代償,就可能吃掉幾十筆業務的保費,造成擔保機構的業務很難持續發展。此外，互助擔保機構也建立較少，近年來各地都陸續建立了一些商業擔保公司，但由于商業資本的強烈逐利性及其它種種原因更趨于從事非擔保的商業投資業務。據調查，相當一部分民營擔保機構成立后因資金所限相當長時間內都沒有開展擔保業務，有的設立的初衷只在于為關聯企業提供融資支持，有的則將業務重點轉向風險較低的消費貸款擔保等。

3、擔保業務種類少，擔保價格偏高。

國際上多數國家都是對中小企業的長期貸款提供信用擔保，擔保期限一般在2年以上；最長的是美國，長達17年。而且，信用擔保品種也很豐富，包括創業貸款、票據貼現、科技開發貸款、設備貸款和技術改造貸款等擔保業務。目前，我國多數信用擔保機構為中小企業提供的擔保品種基本上局限于流動資金，擔保期限一般為3個月到半年，最長不超過一年半，很少有設備、技術改造之類的長期貸款擔保。我省大多擔保機構處于初創期，規模實力較小，業務品種以短期流動資金貸款擔保為主，期限為1年以內。至于信用擔保價格(費率)，國外通常為擔保額的1％左右，而我國目前多數機構按擔保金額的1.5％－4％收取擔保費，有些擔保機構甚至高達5％－6％，平均擔保費率約為單筆貸款額的2.5％－3.5％左右。據調查了解，我省政策性擔保機構一般按1.5%—2.5%的擔保費率收取，商業性擔保機構收取擔保費的標準大約為2.5%—3%，但這對正處于創業階段的中小企業來講仍然偏高。

4、風險分散機制未形成，面臨較大風險壓力。

一般來說，為了分散和規避風險，信用擔保機構不是進行全額擔保，而是根據貸款規模和期限進行一定比例的擔保，在擔保機構和銀行之間分散風險。根據國際經驗，信用擔保機構承擔責任的比例一般為70％左右(部分經濟發達國家擔保機構承擔的責任比例分別是：法國50％、日本50－80％、德國50－80％、美國80％、加拿大85％)，其余部分由協作銀行承擔。目前，我省與全國情況類似，代償率為1%左右。雖然多數信用擔保機構與協作銀行簽署了8：2或7：3的風險分擔比例，但由于我國缺少明確的制度規范，再加上目前相當部分信用擔保機構的實力過于弱小，很難得到銀行的信任，在與銀行的合作中處于嚴重的不平等地位，許多銀行都將中小企業的貸款風險轉嫁給了擔保機構，大部分擔保機構甚至被迫承擔了100％的信貸風險。這樣不符合市場經濟條件下的游戲規則，不僅造成信用擔保機構責任與能力的不對等，也很容易使商業銀行對貸款項目放松必要的審查和監督，從而加大了整體風險，嚴重制約著擔保機構的發展和擔保業務的開展。

5、缺乏專業管理人才，內部管理不規范。

近年來，隨著我國中小企業信用擔保機構的迅速擴張使得本來就稀缺的擔保人才更加短缺。加上目前尚沒有建立擔保從業資格準入制度和失信懲罰制度，造成了現有從業人員能力和素質普遍偏低，大部分缺乏必要的擔保專業知識和信貸管理知識。目前，我省有些地方政府出資的擔保機構以政府官員，或企事業退休返聘財務人員，甚至社會臨時招聘人員居多，不熟悉擔保業務，運作不規范，一些管理人員風險意識淡薄，缺乏識別、控制風險的能力和有效手段，容易導致出現代償過多、無法履行保證責任而進入清算破產等不愿意看到的后果。從內部管理來看，大部分擔保公司沒有一套科學完整的企業風險甄別與分析評估系統，對企業風險的評價主要憑借業務員的主觀判斷，缺乏規范的擔保保證金制度、集體審核制度、風險內控制度、運行監測制度、代償制度和債務追償制度等，擔保過程中難免存在行政指令擔保、人情擔保和拍腦袋擔保等現象，使得擔保機構信用度降低、風險加大。

6、社會信用體系建設滯后，企業誠信意識不強。

誠實守信是我國傳統文化的主流，也是備受推崇的美德，但由于我們長期處在計劃經濟體制下，真正的市場經濟信用意識和信用道德觀念極為淡薄。尤其是，目前我省社會信用體系建設滯后，相關的法律法規和失信懲罰機制不健全，使得許多企業對于信用與企業的生存和發展的重要關系認識不足。在社會上沒有樹立起守信為榮、失信為恥的信用道德評價和約束機制，中小企業誠信意識不強，信用的缺失也就成為一種社會普遍現象。同時，信用中介服務市場化程度偏低，一方面，信用中介市場供需嚴重不足，企業普遍缺乏使用信用產品意識；另一方面，信用信息的采集有很多障礙，沒有形成商業化、社會化，并且公正、獨立的征信、信用調查、資信評估等社會信用中介服務。這種信用環境，不利于降低信用風險，也不利于中小企業信用擔保業務的健康發展。

7、擔保行業的法律制度建設嚴重滯后。

目前我國缺乏專門的擔保法律法規，如信用擔保機構的市場準人、監督管理、會計制度、風險處置、市場退出等方面的法律規范幾乎是空白。擔保行業的發展主要以《公司法》、《擔保法》、《中小企業促進法》的有關條文作為法律依據。自1998年中小企業信用擔保試點以來，國務院部委、部分地方政府曾出臺一系列相關制度及規章辦法，但未上升到法律的高度，而且主要是針對政策性擔保機構，適用范圍比較窄，缺乏對其他組織形式擔保機構的管理辦法。況且，1995年頒布的《擔保法》是規范擔保行為而不是規范擔保機構的，如《合同法》、《公司法》等，對擔保業務尚有規定不明確、甚至不適用的地方。此外，擔保機構的行業規范和自律機制也不夠健全，擔保行業容易陷入“無法可依，無章可循”的困境。

三、構建*中小企業信用擔保體系的總體思路與對策

（一）指導思想與原則

我省中小企業信用擔保體系建設的指導思想是，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以促進中小企業發展為宗旨，以緩解中小企業融資難為核心，堅持“政府引導，市場運作”；圍繞建立、完善社會主義市場經濟體制和社會信用體系，實行加快發展和規范管理并重的方針，積極培育和發展各類信用擔保機構，完善擔保機構的資本金補充和風險補償機制；明確擔保機構的市場化發展方向，推動擔保機構重點面向中小企業、民營經濟開展業務；加強擔保機構自律，改進擔保行業監管，促進擔保機構規范運作和擔保業務健康有序發展。

推進我省中小企業信用擔保體系建設必須堅持以下原則。

一是堅持政府推動與市場運作相結合。各級政府要根據中小企業、非公有制經濟的實際情況,明確信用擔保體系建設的思路和政策，因地制宜，量力而行，積極推動中小企業信用擔保機構建設。擔保機構無論采用何種形式，都應實行政企分開和市場化運作，嚴格按市場規律辦事，實現擔保機構的市場化運作、法人化管理、科學化運營。

二是堅持政策扶持與多元化出資相結合。要充分發揮政府資金的引導作用，積極拓寬擔保資金來源，逐步形成以政府投入為引導、企業投入為主體、民間資本和國(境)外投資共同參與的多元化投資格局。各級政府對投入的資金要制定規范的管理辦法，確定合理的投入方案，充分發揮其啟動和引導作用。

三是堅持促進發展與防范風險相結合。要大力發展各種類型的擔保機構，積極開拓擔保市場，創新擔保業務，完善擔保服務。擔保機構要建立和完善內部管理制度和業務規則，嚴格規范操作，防范、控制與化解風險。同時，擔保機構要與銀行密切合作，對被擔保企業實施全過程監控，加強信息溝通，確保信用擔保機構安全、穩健運行。

四是堅持開展信用擔保與提高企業信用相結合。擔保機構在為企業積極開展信用擔保業務的同時，要引導中小企業強化誠信意識，建立信用檔案和信用評級制度，提高信用水平，增強融資能力，促進中小企業可持續發展。

五是妥善處理好擔保機構與借款企業、金融機構的關系。擔保機構與借款企業是擔保與被擔保的關系，擔保機構要及時為符合條件的企業提供高效的擔保服務；借款企業要認真履行貸款和擔保協議確定的各項義務，按時還本付息，嚴禁惡意套取擔保、逃廢債務。擔保機構與金融機構是在利益一致基礎上的合作關系，雙方要以互利雙贏為目的，明確各自職責，合理分擔責任，加強信任，密切合作，實現利益共享、風險共擔。

（二）發展目標與任務

從發達國家和地區的中小企業信用擔保體系的發展經驗來看，建立和健全中小企業信用擔保體系，一般需要10多年時間。目前，從數量、規模、水平等各方面來看，我省中小企業擔保體系建設還處于起步發展階段。為此，我們要力爭再用5年左右的時間，在全省構建起以中小企業為主要服務對象，以政策性擔保機構為主體（“一體”），互助性、商業性擔保機構為補充（“兩翼”），省、市、縣擔保機構網絡體系健全，擔保機構和再擔保機構配套協作，功能完善，運作規范，能夠充分發揮擔保效能，有效分散、控制和化解風險的信用擔保體系，為*省民營企業、中小企業發展創造良好的融資環境和信用環境，確保其持續健康發展。在這個循序漸進的過程中，需要著力完成以下四項任務。

1、由政府出資為主向政府出資與民間出資并重發展。目前經濟體制尚在轉變過渡，社會信用制度未建立起來，實行社會化服務的信用擔保活動所承擔的風險很大，企業和其他社會法人出資從事信用擔保事業存在著較大的障礙，因此，各級政府在中小企業信用擔保體系建立之初，必須出資組建擔保基金，擔當主要角色。特別是中西部欠發達省區，非公有制企業實力普遍不強，經營規模小，投資能力弱，因此政府出資更具有引導和拉動作用。隨著經濟和市場的發展，各種企業法人、社會團體法人以及自然人的出資即民間擴大出資的可能性也將逐步增長。經驗表明，企業互動的因素可促進民間擴大出資組建擔保基金。在同一城市或城鎮，中小企業都存在融資擔保的困難，同時又具有強烈的融資需求。在有政府扶持政策（包括各種稅費的減免）的引導下，企業互助式的擔保機構便會應運而生。比如，目前浙江省249家信用擔保機構中，公司法人占92%，而事業和社團法人僅占8%，政府出資占37.15%，而企業和個人出資占62.84%。我省一些地方，如鷹潭市余江縣同創信用擔保服務有限公司的建立，將為民間互助信用擔保機構的發展起到示范作用。隨著我國信用環境的改善和中小企業融資擔保政策的逐步完善，要引導民間資本逐步投資于信用擔保行業。當信用擔保的風險降低到一定的水平時，不但國內民營資本會有介入信用擔保行業的意愿，而且國外投資者也會有介入這一行業的需求。

2、從零星“獨立”發展向連片“協作”的方向發展。由于地區之間發展不平衡，建立中小企業信用擔保體系需要有一個由點到面的發展過程。第一，先中心城市后一般城鎮。中心城市是中小企業相對集中的區域，中小企業對信用擔保的需求相對較大。從擔保資金的供給來看，中心城市集聚擔保資金也相對容易，無論是政府的財政實力，還是民間資本的實力都比一般城鎮強。當然，中小企業信用擔保體系的建設應當包括一般城鎮。有的城鎮中的工業企業數量也較多，建立信用擔保服務網點尤為重要。目前，我省縣域經濟主要是以民營中小企業為主，在極大多數縣域內建立一個或多個信用擔保機構既具有必要性也具有可能性。第二，先中心城市連片“協作”后再由全省連片“協作”。中小企業信用擔保機構連片“協作”，主要是指上級政府出資為主的信用擔保中心給行政區劃內的一般信用擔保公司提供再擔保，或者是指擔保資金大的信用擔保機構為資金實力弱的擔保公司提供再擔保。在建立中小企業信用擔保體系的初期，依據行政區劃，中心城市與周圍管轄區的腹地縣鎮形成再擔保鏈接。待各地區信用擔保機構普遍建成后，再實現全省性的再擔保“協作”。隨著擔保機構的業務從融資擔保向合同履約擔保的方向擴展，城市之間和省際之間的擔保“協作”也勢在必行。

3、由貸款擔保為主向貸款擔保和合同履約等擔保業務并重發展。作為擔保公司和企業化管理的信用擔保中心來說，建立之初主要功能是為中小企業提供貸款擔保服務。理由有二，一方面是中小企業貸款擔保的需求強烈，而其他需求雖然也有，但需求顯得較弱；另一方面是擔保機構歷史較短，自身信譽度仍不高，擴展貸款擔保以外的業務種類，條件尚不具備。然而隨著中小企業和擔保機構的發展，（1）擔保機構擁有一批相當穩定的客戶企業，而且關系融洽，信息交流充分；（2）擔保機構的社會信譽度相當高，擔保資金運作效果好，為多年實踐所證明；（3）擔保機構的業務人員素質較高，能夠在信用擔保放大倍數擴大的情況下，有效地預防風險；（4）國內的省際之間，城市之間擔保“協作”聯網初步建成。在此條件下，擔保機構則可逐步加強合同履約擔保等功能。如，景德鎮市中小企業信用擔保中心，經過多年的探索，已經開展流動資金貸款擔保、銀行承兌匯票擔保、出口信用證打包貸款擔保，以及履約擔保等多種品種的擔保業務。

4、由短期融資擔保為主向短期和中長期融資擔保并重發展。目前，我省中小企業流動資金短缺是企業發展的突出矛盾，各市、縣建立起來的擔保基金和信用擔保機構只能把短期融資擔保納入初期的業務范圍，重點是解決中小企業流動資金貸款難、擔保難的問題。另一方面，由于信用擔保中心和信用擔保公司都是新建的機構，在貸款擔保方面經驗尚不足，所以從短期融資擔保業務起步，有利于控制信用擔保的巨大風險。但從長遠看，中小企業信用擔保業務應當包括中長期融資擔保，而且中小企業在設備投資上也具有中長期融資擔保的需求。由于中長期融資擔保的風險大于短期融資擔保，發展這種業務需要滿足下列三種條件：1）信用環境得到進一步改善；2）各個城市或城鎮的擔保基金大幅增長；3）現有擔保機構社會信譽度的顯著提高，協作銀行愿意讓擔保機構繼續擴大放大倍數。在條件成熟時，信用擔保中心和擔保公司也應開設中長期融資擔保的種類。

（三）主要對策建議

1、抓好“一體兩翼”建設，建立和健全擔保組織體系。

目前，我省中小企業信用擔保體系覆蓋面較小，組織架構還不完善，信用擔保主體還不夠健全。根據我省中小企業信用擔保體系建設的總體思路，要加快建立和健全中小企業信用擔保體系的“一體兩翼”建設。

（1）加快“一體”建設。所謂“一體”就是以政府財政資金為主體建立政府信用擔保機構。目前，國內外的中小企業信用擔保機構大多屬于政策性信用擔保機構，以執行國家產業政策為目的，而不是以單純營利為目的。為了保障擔保業務的順利進行，政府每年要為擔保機構注入部分資本金，擔保項目的最終賠付也由政府承擔。政府應該在財政中增加對中小企業信用擔保體系的投入，逐步形成符合國際慣例的、具有中國特色的中小企業信用擔保預算制度。同時，應采用“政策性基金，市場化運作，法人化管理”的運作模式，政府對擔保機構和擔保業務進行宏觀指導和管理，避免過多行政干預。為此，我省要重點加強省、市、縣三級政府扶持的中小企業信用擔保機構的建設。通過擴大機構數量，確保每個縣（市、區）至少有1家擔保機構，延伸擔保范圍，并且要力爭擴大擔保機構注冊資本，增強擔保能力，加快“一體”建設。有條件的鄉鎮，尤其是經濟強鎮、區域中心鎮，要積極探索建立鄉鎮信用擔保機構。同時，省、設區市級政府要加強以政府財政為主體的信用擔保機構和再擔保機構的建設。

（2）加快“兩翼”建設。所謂“兩翼”就是大力支持“互助聯保”和“商業運作”型的信用擔保機構發展。一是主要應在特色工業園區、產業集群地區、專業生產基地等，通過地方政府、金融機構、行業組織的共同努力，引導企業或專業生產經營者建立信用擔保聯合體，實行互助擔保。目前，這種模式在沿海發達地區的較多見。我省有個別成功經驗，應當加以總結推廣。二是主要應支持具有經濟實力的股份公司、企業集團、金融機構為依托，建立民間商業性信用擔保機構。目前，在我國經濟發達地區已經建立了多元化社會信用擔保機構，負責對中小企業融資的信用擔保。可以學習發達地區經驗，發展和規范民間信用擔保機構信用擔保業務，促進和完善我省中小企業信用擔保體系。

2、采取綜合舉措，健全和完善信用擔保風險補償機制。

建立信用擔保機構風險補償代償機制，不僅是保證信用擔保機構能為中小企業融資提供擔保的基礎和前提，也是信用擔保體系發展壯大的重要條件，必須不斷健全和完善。

（1）建立財稅政策補償機制。對依法建立的信用擔保機構一旦出現經營風險，借鑒國外及國內經濟發達地區經驗，直接由各級政府財政給予一定比例最終代償補償，促進信用擔保機構穩定、健康發展。要對依法新辦信用擔保機構給予優惠的財政稅收政策，在一定的時間內（可在三年內），實行優惠的稅賦政策，即對其發生的有關賦稅如“印花稅、營業稅及所得稅地方留存部分”，實行先征收后返還，從而在財稅政策上對其發生的風險提供補償。既減少信用擔保機構經營風險，也減少因信用擔保機構經營風險而應由政府補償的財政壓力。

（2）建立再擔保補償機制。通過建立國家及省級政府為主建立的再擔保信用機構，其實質就是中小企業信用擔保再保險機構，規范和完善再擔保機構的章程或規定，認真履行職能，對信用擔保機構發生的擔保風險，按照章程規定給予相應比例的補償，化解信用擔保機構經營風險，確保信用擔保機構正常營運。可以考慮，在現有省級擔保機構基礎上，進一步擴充擔保機構資本，并適當降低再擔保費率，對省級以下擔保機構的擔保業務進行再擔保，分散中小企業信用擔保機構的風險。

（3）建立協作金融機構代償機制。要在通過充分協商、達到共識的基礎上，信用擔保機構與協作金融機構建立“利益共沾，風險共擔”的利益補償機制。可借鑒國外信用擔保機構為中小企業融資擔保的機制，由協作金融機構承擔30％左右的風險代償責任。一方面減少信用擔保機構的經營風險，另一方面增加協作金融機構風險意識及貸款監管責任，保障信貸資產安全。

（4）設立地方政府專項基金。建議省政府依據《中小企業促進法》，盡快設立*省中小企業發展基金，并將其50%用于支持建立中小企業信用擔保體系。建議從技改、科技三項費用（科技三項費用是為了支持本地區科研及創新項目、提高科研開發水平而用于科研單位的新產品試制費、中間實驗費、重大科技項目補助費的專項資金）等政府性資金切一塊出來，作為政府的股權投資到擔保公司，對符合產業政策和擔保條件的企業優先支持，發揮扶持資金乘數效應，擴大受惠面，提高政府資金使用的有效性。對政府出資的擔保資金的余額積累部分，可開展安全性好、回報率高的中、短期投資業務，既支持了企業的發展，實現保值增值，促進積累，也為增強政府控股的擔保公司自身抵御風險能力開辟有效的途徑。各級中小企業行政職能部門應該認真按照《中小企業促進法》規定，加強與政府有關部門的聯系，協調各部門支持中小企業發展的政策，形成合力。

3、強化內部機制，促進信用擔保機構規范運作。

為了防范經營風險，確保信用擔保在為中小企業融資中發揮重要作用，信用擔保機構必須嚴格按照市場經濟規律運作。企業法人要按照《公司法》要求建立規范的運作機制，事業和社團法人也要參照相關法規建立內部管理制度。

（1）完善公司產權制度。按照“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則，完善信用擔保機構產權制度。不論是省級政府的信用擔保機構，還是地方各級政府的信用擔保機構，不論是獨資形式，還是合資形式，都必須落實公司產權歸屬，明確出資人的權利和義務，合理劃分所有者與經營者的責任范圍。信用擔保機構具有獨立的法人地位，要按照國家《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，為中小企業融資獨立開展信用擔保業務，并承擔經營風險和民事責任。

（2）建立現代企業制度。要按照《公司法》要求，完善信用擔保機構的法人治理結構，實行董事會領導下的經理負責制，制定規范章程，健全管理制度，成為“自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束、自我發展”的經濟實體，并利用制度防止任何形式的行政干預，保障其信用擔保業務正常及順利開展。

（3）嚴格科學運作制度。信用擔保期限長短是決定信用擔保經營風險大小的關鍵指標，信用擔保期限越短，風險越小；信用擔保期限越長，風險越大，在運作上必須力求科學合理。信用擔保機構起初，要建立科學的運作機制，做到兩個“為主”，即以短期流動資金貸款擔保為主；以“短、平、快”的項目貸款擔保為主。信用擔保期限是以貸款期限為依據的，必須科學合理的確定貸款期限，在與金融機構充分協商一致的基礎上，中小企業短期流動資金貸款期限一般控制在一年以下；“短、平、快”項目資金貸款（即固定資產貸款）擔保不超過三年。

（4）建立風險準備金制度。建立風險準備金制度是防范及化解信用擔保風險的經濟基礎，應當按財政部《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》等有關政策予以落實。借鑒國外有關經驗，風險準備金可按不超過當年末擔保余額1％的比例及稅后利潤的一定比例提取，用于擔保賠付。風險準備金累計達到擔保余額的10％后，實行差額提取。

（5）制定有效獎懲制度。中小企業信用擔保經營風險除一些不可抗拒的自然風險及市場變化風險外，主要是“人為”風險，它包括人的責任性風險、管理水平風險、誠信風險等。因此，在信用擔保公司嚴格對中小企業的資信評估，與貸款金融機構一道加強對企業監管外，還必須增強信用擔保公司職員的工作責任心及風險意識，擔保公司經營人員可以交納一定風險保證金，并且將其收入與擔保效益掛鉤，切實明確擔保責任，實行風險擔保追繳責任制及責任追究制。特別要對因“人為”出現的信用擔保經營風險，對直接責任人進行經濟處罰和經濟賠償；同時，對職員工作責任心及風險意識強，有效化解和規避自然風險及市場變化風險的，給予一定的經濟獎勵。

4、加強自身建設，提高信用擔保機構業務水平。

信用擔保行業，在我國還是一個新興的行業，而且專業性較強。隨著我省信用擔保業的發展，迫切需要建立一支懂金融、懂法律、懂管理的專業人才隊伍，完善服務手段，提高市場開發和服務水平，以滿足中小企業對信用擔保日益強烈的需求。

（1）要提高從業人員素質。首先要選準法定代表人和業務負責人，既要熟悉業務、會經營管理，更要有較高的道德素質。擔保機構業務人員要建立持證上崗制度，經過專門培訓、考試、考核后發給相應資格證書，實行持證上崗。對人員結構，要在不斷提高原有業務人員素質的基礎上，注重適當吸引、吸收一些外界優秀人才，尤其是高校畢業生，輸送新鮮“血液”。通過引進人才、加強培訓、開展合作交流等方式，不斷提高擔保機構員工的業務素質和專業水平，增強其業務經營管理能力，盡快造就一支業務能力強、道德水準高的擔保隊伍。

（2）要加強信息化建設。加強信息化建設是提高信用擔保工作質量和效益的重要手段。如深圳市中小企業信用擔保中心開發的“擔保管理信息系統”，可以支持從咨詢、申請、初審、保前調研、評審、簽約、放款、跟蹤、終止、逾期、代償、結案等全過程工作流的業務處理，為信用擔保的項目管理、人力資源管理、風險控制、項目跟蹤等提供了強大的支持，增加了工作透明度，也極大地提高了工作質量和效率。為此，我省信用擔保機構也應把信息化建設作為自身建設的重要方面。

（3）要不斷開發新的擔保品種。擔保公司應根據中小企業發展的需要，開發擔保新品種。如開發銀行承兌匯票貼現擔保業務、信用證擔保業務、履約擔保，以及開展下崗失業人員小額擔保業務等等，進一步滿足不同層次企業資金擔保需求。

5、上下整體聯動，著力改善信用擔保外部環境。

各級政府及各有關部門從著眼服務中小企業，促進中小企業又好又快發展的大局出發，改善信用擔保業務發展的外部環境，促進其穩定、健康發展。

（1）完善信貸咨詢系統，方便擔保機構咨詢。當前，要進一步完善人民銀行信貸登記咨詢系統，為信用擔保機構提供信用咨詢服務。信用擔保機構在接到中小企業提出信用擔保申請時，要查閱人民銀行的信貸登記咨詢系統，全面了解掌握企業資產、負債、所有者權益及生產、經營以及信譽情況，為確定是否給予信用擔保提供決策依據。

（2）實行優惠信貸政策，減輕企業財務負擔。目前我國金融機構基本上都實行了貸款利率上浮，尤其是農村信用社利率上浮比例較大，增加了中小企業財務負擔，不利于中小企業的發展。因此，要實行優惠的信貸利率政策。對信用擔保機構提供擔保的貸款，給予比較優惠的信貸政策，即實行利率不上浮或少上浮的政策，盡量減輕企業財務負擔，優化信用擔保的金融環境。

（3）加強協調配合，實現金融機構與擔保機構“雙贏”。擔保機構與金融機構要加強溝通與合作。金融機構必須充分認識到，與信用擔保機構合作向中小企業發放貸款，是弱化信貸風險條件下的最有效獲利方式，不僅能防范化解貸款風險，而且能促進其自身業務的壯大與發展，應積極參與。除了要建立合理的風險分擔機制外，金融機構要從維護自身與信用擔保機構的利益出發，幫助信用擔保機構培訓業務人員，幫其建章立制，促其有效規避風險，并不斷擴大與信用擔保機構的合作業務范圍及業務量。

（4）實行政府推動措施，加強中小企業誠信建設。要在政府統籌規劃和引導下，加快社會信用體系建設，促使中小企業強化誠信意識。應盡快建立公用的企業和個人信用信息數據庫，為企業經營提供良好的信用服務。同時，規范企業內部管理，提高企業信用管理水平。應盡快形成企業和全社會的信用約束機制，減少因授信不當導致合約不能履行以及受信企業因對履約計劃缺乏管理而違約現象的發生，使信用記錄不良的企業失去市場活動的機會和空間。中小企業主管部門要聯合發改委、金融、工商、質檢、政法等部門，搞好企業信用評級，按有無逃廢、懸空金融債務行為等定量、定性指標，評出一、二、三級信用中小企業。信用擔保機構和金融機構要充分運用評估成果，對信用等級較高的中小企業，優先提供貸款和擔保，支持中小企業發展，弱化信用擔保風險。

（5）加強篩選和推薦，支持符合條件的擔保機構享受稅收減免。政府在稅收政策上的有力支持，是信用擔保機構成功運作的重要措施之一。國務院規定，對納入全國試點范圍內的非盈利性中小企業信用擔保、再擔保公司，可由地方政府確定，對其從事擔保業務收入，3年內免征營業稅。目前，我省共有10家擔保機構、分五批享受這一政策，但有些已經或即將到期，未列入試點的擔保機構還較多。為增強擔保機構風險防范能力，建議省中小企業行政主管部門加強篩選和推薦，使更多非盈利性中小企業信用擔保機構納入全國試點范圍，如有可能則適當擴大、延長政策享受范圍和年限。擔保機構每年繳納的所得稅可以財政補助形式，由同級財政部門全額補助給擔保機構，充實擔保機構的風險準備金。按規定提取的風險準備金允許其稅前列支。

（6）結合本地實際，出臺和完善有關政策規定。在《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》的基礎上，國家應出臺有關規定或法規，包括擔保機構與金融機構協作的保證責任、風險承擔比例、擔保貸款利率浮動、違約責任等內容；促進金融機構與擔保機構密切合作，增加對中小企業的資信調查、貸款風險評估、貸后監督及履約監督、追償債權等方面的聯動，從而形成有效的借、貸、還運行機制，促進信用擔保業務的健康發展。各級政府應貫徹國家發改委等五部委《關于加強中小企業信用擔保體系建設的意見》精神，并結合地方實際，提出切實可行的政策措施。

（7）加強部門和行業指導，完善政策服務環境。各級中小企業主管部門要切實把信用擔保體系建設作為轉變政府職能，服務民營企業，改善融資環境，解決民營企業擔保難、融資難的有效手段，作為民營企業服務體系建設的重中之重，研究并采取行之有效的對策措施，進一步加強指導，強化服務，主動承擔起履行政府指導中小企業信用擔保機構建設、管理、監督和指導日常工作的任務。成立中小企業信用擔保行業協會，加強行業信息交流與合作，促進行業自律，規范行業競爭。此外，房產、工商、土管、資產評估等部門要大力支持信用擔保業務的發展，切實降低中小企業財產評估、過戶收費標準，為中小企業融資提供優惠外部條件，達到“放水養魚”，促進中小企業發展的目的。