財政管理制度改革方案

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為進一步深化我省財政國庫管理制度改革，規(guī)范財政收支行為，加強財政收支管理監(jiān)督，提高財政資金運行效率和使用效益，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)財政部和中國人民銀行印發(fā)的《財政國庫管理制度改革試點方案》,結(jié)合我省實際，制定本方案。

一、改革現(xiàn)行財政國庫管理制度的必要性

現(xiàn)行財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行的。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式，越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求。主要表現(xiàn)是：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了資金的使用效率；財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，必須對現(xiàn)行財政國庫管理制度進行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。

二、財政國庫管理制度改革的指導(dǎo)思想和原則

財政國庫管理制度改革的指導(dǎo)思想是：按照社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，借鑒國際通行做法和中央、省外的成功經(jīng)驗，結(jié)合我省的具體情況，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，進一步加強財政管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財政在宏觀調(diào)控中的作用。

財政國庫管理制度改革應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

（一）規(guī)范操作程序。合理確定財政部門、征收單位、預(yù)算單位、人民銀行國庫和銀行的管理職責(zé)，不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)，使各項財政性收支都按規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運作。

（二）強化管理監(jiān)督。提高財政收支活動的透明度，不改變預(yù)算單位財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)，實現(xiàn)收入繳庫和支出撥付全過程的有效監(jiān)管。

（三）方便單位用款。逐步減少財政資金申請和撥付環(huán)節(jié)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使預(yù)算單位用款更加及時和便利。

（四）分步組織實施。改革方案要體現(xiàn)系統(tǒng)性和前瞻性，并具有可操作性，循序漸進地實現(xiàn)改革目標。

三、財政國庫管理制度改革的主要內(nèi)容

財政國庫管理制度改革的主要內(nèi)容是：建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系的有關(guān)賬戶直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的銀行賬戶。

（一）建立國庫單一賬戶體系

1、國庫單一賬戶體系的構(gòu)成

（1）財政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫存款賬戶，按收入和支出設(shè)立分類賬，收入按預(yù)算科目，支出按預(yù)算科目和資金使用性質(zhì)進行分類明細核算。

（2）財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，在商業(yè)銀行為每個預(yù)算單位開設(shè)一個零余額賬戶。

（3）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬。

（4）經(jīng)國務(wù)院批準或授權(quán)財政部門批準預(yù)算單位開設(shè)特殊過渡性專戶（以下簡稱特設(shè)專戶）。

建立國庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類財政收入過渡性賬戶，取消預(yù)算單位的原有銀行賬戶，確需另行開設(shè)銀行賬戶的，須按規(guī)定程序報經(jīng)同級財政部門和人民銀行批準。預(yù)算單位的財政性資金，逐步全部納入國庫單一賬戶管理。

2、國庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能

（1）國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財政收入和支出活動，并與財政部門的零余額賬戶和特設(shè)專戶進行清算，實現(xiàn)支付。

（2）財政部門的零余額賬戶為直接支付賬戶，用于記錄、核算和反映財政直接支付活動，并與國庫單一賬戶進行清算；預(yù)算單位的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映財政授權(quán)支付活動，并與相關(guān)賬戶進行資金清算。

（3）預(yù)算外資金財政專戶用于記錄、核算和反映納入財政專戶管理的預(yù)算外資金的收支活動，按預(yù)算單位、預(yù)算科目和資金性質(zhì)進行收支分類明細核算，并用于預(yù)算外資金日常收支清算。

（4）特設(shè)專戶用于記錄、核算和反映特殊專項收入和有特定用途的專項資金，以及上級補助收入的收支活動，并與國庫單一賬戶清算。

財政部門、人民銀行國庫、財政國庫支付機構(gòu)和預(yù)算單位對上述賬戶和專戶資金活動的相關(guān)會計核算要保持一致性，并及時核對有關(guān)賬務(wù)。

（二）規(guī)范收入收繳程序

收繳方式和程序。按照財政國庫管理制度改革的要求，將財政預(yù)算內(nèi)外收入收繳分為直接繳庫和集中匯繳。

1、原則上各項財政收入（法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定的除外），均采取直接繳庫方式。由繳納義務(wù)人或繳款人按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定進行繳庫（戶）申報，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)和征管部門審核無誤后，將應(yīng)繳收入直接繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。

實行“收（罰）繳分離”銀行代收方式的，銀行應(yīng)于收繳的當(dāng)日或次日上午前，分別將資金劃解國庫存款賬戶和預(yù)算外資金財政專戶。

2、少量零散收入和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可實行匯繳的收入，采取集中匯繳方式。由征收機關(guān)在規(guī)定的時限內(nèi)，匯總繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。

規(guī)范收入退庫管理。財政收入退庫，要嚴格依照有關(guān)國庫管理的規(guī)定和程序執(zhí)行。

（三）規(guī)范支出撥付程序

根據(jù)支付管理需要，按照資金的使用性質(zhì)，將財政支出劃分為工資支出，即預(yù)算單位的工資性支出；購買支出，即預(yù)算單位除工資支出、零星支出之外購買服務(wù)、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預(yù)算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目但未達到規(guī)定數(shù)額的支出；轉(zhuǎn)移支出,即撥付企業(yè)補貼和未指明具體用途的資金、省對地州市的一般性轉(zhuǎn)移支付等。按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。

1、財政直接支付的支出及操作程序

（1）工資支出。財政安排的工資性支出，全部實行財政直接支付。具體操作程序為：預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算按月編制職工工資發(fā)放清冊，經(jīng)同級編制、人事、財政部門共同審核后，財政部門下達支付通知書，委托銀行從零余額賬戶中直接將資金分解到職工個人工資賬戶上。銀行同時受理預(yù)算單位委托的需在職工工資中按規(guī)定代扣代繳款項事宜。

（2）購買支出。使用財政性資金進行購買服務(wù)、貨物、工程項目等支出實行財政直接支付。具體操作程序為：按照批復(fù)的部門預(yù)算和用款計劃，由基層預(yù)算單位按規(guī)定提出購買支出付款申請，逐級上報一級預(yù)算單位審核匯總后，財政部門依據(jù)預(yù)算指標等文件，向銀行下達支付通知書，銀行直接將款項支付給商品供應(yīng)者或收款人，并在支付的當(dāng)日與國庫單一賬戶和相關(guān)商業(yè)銀行進行清算。

（3）轉(zhuǎn)移支出。撥付企業(yè)大型工程項目或大型設(shè)備采購的資金等由財政部門直接支付給收款單位，具體支付程序比照購買支出辦理。省對各級財政的專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，對企業(yè)的補助和未指明購買內(nèi)容的某些專項支出等，直接支付到下級財政部門和預(yù)算單位。

2、財政授權(quán)支付的支出及操作程序

預(yù)算單位的零星支出和未實行直接支付的購買支出，實行財政授權(quán)支付方式。經(jīng)財政部門授權(quán)，由預(yù)算單位在財政部門批準的用款額度內(nèi)自行開具支付通知書，銀行通過單位零余額賬戶將資金撥付到收款人賬戶。并于當(dāng)日與國庫單一賬戶和相關(guān)商業(yè)銀行進行清算。

財政直接支付和財政授權(quán)支付的具體支出項目，由財政部門在確定每年年度部門預(yù)算時列出。

預(yù)算外資金的支付，逐步按上述程序?qū)嵤?/p>

四、改革的配套措施

改革現(xiàn)行財政國庫管理制度，是一項十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革方案的實施，必須對相應(yīng)的管理環(huán)節(jié)進行配套改革，要有信息網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)作支撐，才能保證改革試點工作的有序進行。

（一）進一步深化部門預(yù)算編制改革。全面推行部門預(yù)算改革，按照內(nèi)容完整、項目明細、定額科學(xué)、程序規(guī)范的原則，更加全面、細致地編制部門預(yù)算，嚴格按類、款、項、目細化收支項目（預(yù)算科目），分別編到基層預(yù)算單位，同時，對一些項目的具體支付范圍應(yīng)作出統(tǒng)一的界定，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，為順利實施財政國庫管理制度改革創(chuàng)造條件。

（二）制定相關(guān)的管理制度和辦法，配合國庫管理制度改革。省財政廳與人民銀行昆明中心支行要對預(yù)算外資金收入收繳管理、財政國庫管理制度改革試點資金支付、財政國庫管理制度改革試點會計核算、財政國庫管理制度改革試點資金銀行清算等制定相應(yīng)的配套制度和管理辦法，建立和完善財政收支清算、對帳、報表制度。

（三）建設(shè)財政國庫管理改革資金清算和管理信息系統(tǒng)。在財政部的統(tǒng)一部署和幫助下，安排一定的專項資金，抓緊建設(shè)適應(yīng)財政國庫管理制度改革需求的財政、國庫、銀行、有關(guān)部門之間現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)收付、清算、管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政收入繳庫退庫、資金支付、資金清算、會計核算和信息反饋等各項業(yè)務(wù)的科學(xué)管理和安全高效運行。建立財政管理信息系統(tǒng)及國庫操作系統(tǒng)，盡快引入和運用“金財工程”軟件成果，完善和整合現(xiàn)有預(yù)算編制、預(yù)算指標管理、收入收繳、工資統(tǒng)發(fā)、資金撥付、預(yù)算會計等財政收付核算管理系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一軟件，為全面推行國庫單一賬戶制度改革奠定基礎(chǔ)。

（四）建立和完善財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu),充實國庫管理人員。實行財政國庫管理制度改革，財政國庫部門、人民銀行國庫部門和預(yù)算單位財務(wù)管理部門收付、審核等工作量大幅度增加，各地要根據(jù)改革的需要，建立健全財政國庫管理機構(gòu)，充實財政部門、人民銀行國庫管理部門和預(yù)算單位財務(wù)管理人員，加強國庫管理力量，并為其提供必要的工作條件。國庫管理部門要認真履行職能，辦理財政直接收付的具體業(yè)務(wù)。

（五）加強監(jiān)督制約機制。財政部門要加強對預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督，認真審核預(yù)算單位資金使用計劃和資金使用申請，建立健全財政國庫內(nèi)部監(jiān)督制約機制。中國人民銀行國庫部門要加強對銀行財政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控，充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用。審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。通過建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督制約機制，確保財政資金安全高效地運行。

五、實施步驟和要求

財政國庫管理制度改革采取分步實施的辦法，總體要求是：*年下半年制定改革試點方案等相關(guān)制度辦法，做好各項前期準備工作；從*年開始，先在一些地區(qū)和部門進行改革試點；*年逐步擴大改革試點范圍；在取得經(jīng)驗和完善各項改革制度辦法的基礎(chǔ)上，在*年全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。目前，要重點做好以下工作。

（一）加強改革試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。財政國庫管理制度改革涉及面廣，財政、銀行、稅務(wù)和預(yù)算單位等部門的有關(guān)業(yè)務(wù)都要進行相應(yīng)改革，為加強領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作，各地要成立財政國庫管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或建立聯(lián)席會議制度，由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，有關(guān)部門負責(zé)人參加，負責(zé)研究改革的重大政策和組織協(xié)調(diào)改革工作。

（二）確定改革試點地區(qū)和部門，選擇銀行。省級選擇有條件的州、市作為全省財政國庫管理制度改革的試點。各級政府分批選擇有代表性、預(yù)算編制基礎(chǔ)較好的部門及所屬單位作為本級財政國庫管理制度改革試點單位，并逐步擴大試點范圍。

由各級財政部門在統(tǒng)發(fā)工資和政府采購資金直接支付業(yè)務(wù)銀行的基礎(chǔ)上，選擇條件較好、積極性高的商業(yè)銀行作為本級財政國庫管理制度改革銀行。也可采取招投標的方式確定銀行。

財政部門委托商業(yè)銀行的國庫集中收付業(yè)務(wù)手續(xù)費由本級財政預(yù)算安排。

（三）進一步清理歸并銀行賬戶，規(guī)范會計賬務(wù)管理。試點單位按國庫單一賬戶體系，開設(shè)或保留有關(guān)賬戶，取消原有銀行賬戶。規(guī)范帳務(wù)管理，嚴格按總預(yù)算會計制度、統(tǒng)一會計科目和統(tǒng)一報表制度，逐步將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、專項資金帳務(wù)過渡到國庫單一賬戶體系管理。

（四）認真學(xué)習(xí)掌握改革試點的有關(guān)政策，做好改革培訓(xùn)工作。財政部門、人民銀行要分批組織對財政、銀行、預(yù)算單位有關(guān)人員的培訓(xùn)，統(tǒng)一思想，提高認識，掌握熟悉有關(guān)政策，正確運用操作程序，相互協(xié)調(diào)配合，共同做好財政國庫管理制度改革工作。