財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審問(wèn)題研究

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摘要隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的快速發(fā)展，財(cái)政投資工程項(xiàng)目逐漸增多，投資評(píng)審作為財(cái)政資金的重要保障，只有充分發(fā)揮評(píng)審工作的作用和職能，才能確保財(cái)政資金使用的安全性與真實(shí)性，提高決策水平，提升財(cái)政投資綜合效益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，在歷年財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審工作深入開(kāi)展中，一些問(wèn)題逐漸凸顯，需要相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)注意，并提出應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞財(cái)政投資；評(píng)審；問(wèn)題；對(duì)策

1引言

財(cái)政評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理的重要組成部分，在社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，中國(guó)各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)工程項(xiàng)目的資金投入逐漸增多，評(píng)審工作在其中發(fā)揮了重要作用，需不斷提高評(píng)審程序的合理性，優(yōu)化資金和資源配置。財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審工作對(duì)技術(shù)要求高，該工作涉及內(nèi)容多、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，需要利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)細(xì)化財(cái)政項(xiàng)目支出，保證預(yù)算管理工作的合理性和準(zhǔn)確性，將資金的使用控制到每一個(gè)細(xì)節(jié)，才能保證資金運(yùn)作的最大效益。

2財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審概述

2.1財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審的含義

財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是財(cái)政評(píng)審，是指國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)所投資工程項(xiàng)目進(jìn)行的資金預(yù)算評(píng)審，由財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作。財(cái)政評(píng)審工作包括對(duì)工程投資的預(yù)決算管理，在工程落實(shí)中，財(cái)政部門(mén)起到監(jiān)督和明確作用，是國(guó)家財(cái)政部門(mén)的職能體現(xiàn)。但是在目前評(píng)審工作的深入開(kāi)展中，存在一定問(wèn)題影響了評(píng)審工作的效率和準(zhǔn)確性。從狹義角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政投資評(píng)審是指財(cái)政部門(mén)對(duì)工程項(xiàng)目資金投入的概算、預(yù)算、結(jié)算、決算進(jìn)行審核，有效管控國(guó)家財(cái)政支出，從而實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大提升。在發(fā)展進(jìn)步過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政體制也進(jìn)行了相應(yīng)改革，財(cái)政評(píng)審工作的監(jiān)督職能著重轉(zhuǎn)移到了工程準(zhǔn)備階段，從以往的審核擴(kuò)大到了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出審核，是財(cái)政預(yù)算管理的重要組成部分。從廣義角度看，財(cái)政評(píng)審工作開(kāi)展需嚴(yán)格按照相關(guān)政策和管理?xiàng)l例，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的財(cái)政技術(shù)手段，從全面角度出發(fā)，嚴(yán)格監(jiān)督核查工程項(xiàng)目的財(cái)政支出，對(duì)投資效果進(jìn)行預(yù)設(shè)和評(píng)估，保證資金使用的合理性，提高財(cái)政監(jiān)督管理工作水平。

2.2財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審的歷史發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)在基建投資上實(shí)行了高度集中、統(tǒng)一的管理體制，各建設(shè)項(xiàng)目按中央統(tǒng)一安排，政府財(cái)政和其他相關(guān)部門(mén)制定了資金劃撥和監(jiān)督使用的辦法，并將其委托中國(guó)人民建設(shè)銀行（財(cái)政部?jī)?nèi)部稱(chēng)為基建處），負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)管。1980年，建設(shè)銀行隸屬于中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，不再是中華人民共和國(guó)財(cái)政部的內(nèi)務(wù)部，而是由建設(shè)銀行負(fù)責(zé)基本建設(shè)、建筑安裝、地質(zhì)勘探單位的撥款支出預(yù)算、年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算等工作，并委托建設(shè)銀行負(fù)責(zé)有關(guān)基建、建筑安裝、地質(zhì)勘探單位撥款支出預(yù)算、年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算等工作，建設(shè)銀行在此具有財(cái)政、銀行雙重職能。1984年、1989年，財(cái)政部曾兩次發(fā)出通知，將全國(guó)基本建設(shè)預(yù)算、決算、財(cái)務(wù)管理、地方基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、審查工程概算、預(yù)算、結(jié)算等工作，都由建設(shè)銀行代為辦理。1994年，中國(guó)金融體制、投資體制等方面進(jìn)行了全面的改革。在中國(guó)建設(shè)銀行轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，建行已經(jīng)不具備再承擔(dān)政府職能的基本條件。1998年，為應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)，中國(guó)采取了一系列積極的財(cái)政政策，增加了大量的基建項(xiàng)目，增加了政府的投入。逐步建立投資管理體制，建立健全投資項(xiàng)目預(yù)算管理。通過(guò)建立投資項(xiàng)目概算、預(yù)決算、決算審查、投資效益分析報(bào)告體系；對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行全范圍、全過(guò)程監(jiān)督管理，把政府投資項(xiàng)目管理真正轉(zhuǎn)移到以提高財(cái)政性投資資金使用效益為中心的軌道上來(lái)，該時(shí)期是財(cái)政投資評(píng)審轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。

3目前財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審面臨的問(wèn)題

3.1評(píng)審流程不明確

在目前的財(cái)政評(píng)審工作中比較突出的問(wèn)題是評(píng)審流程問(wèn)題，表現(xiàn)為缺乏詳細(xì)、具體的財(cái)政投資評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和流程。從評(píng)審工作涉及范圍來(lái)看，重點(diǎn)在于把握預(yù)算內(nèi)資金，但是在實(shí)際工作中，有較多投資工程突破了這一范圍。另外，在評(píng)審深度方面，工作停留在工程預(yù)算、決算的審查上，缺乏對(duì)研究階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的監(jiān)督和管理，影響了投資評(píng)審工作職能的發(fā)揮[1]。在評(píng)審工作落實(shí)中，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審流程，導(dǎo)致評(píng)審任務(wù)常由領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)，評(píng)審機(jī)構(gòu)只能被動(dòng)接受，長(zhǎng)此以往不利于投資風(fēng)險(xiǎn)管控。

3.2評(píng)審質(zhì)量難以保障

一方面，財(cái)政項(xiàng)目投資涉及內(nèi)容多、工作量大、技術(shù)難度高，在項(xiàng)目建設(shè)中，常會(huì)應(yīng)用一些新型技術(shù)手段，工程計(jì)價(jià)依據(jù)更新變化快，這樣進(jìn)一步加大了財(cái)政評(píng)審工作的難度和復(fù)雜性。評(píng)審人員在開(kāi)展工作時(shí)，需熟練掌握財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、工程造價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析等各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，這也使評(píng)審結(jié)果易受人為原因影響，存在失誤和缺陷。另一方面，有很多工程項(xiàng)目影響較大，任務(wù)比較緊急，留給評(píng)審人員處理的時(shí)間較少，經(jīng)常存在催促進(jìn)度的情況，導(dǎo)致評(píng)審工作時(shí)間倉(cāng)促，易存在失誤情況，這些問(wèn)題都直接或間接地影響了評(píng)審工作的質(zhì)量。

3.3缺乏完善的管理體制

目前，中國(guó)財(cái)政評(píng)審部門(mén)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和管理體制，各地方政府部門(mén)需要根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定運(yùn)行流程和管理方法，這也導(dǎo)致不同地區(qū)的財(cái)政評(píng)審呈現(xiàn)出地方特色，為管理工作增加了難度。其一，不同評(píng)審機(jī)構(gòu)涉及評(píng)審的內(nèi)容和范圍有所不同，如一些地區(qū)的財(cái)政評(píng)審部門(mén)主要負(fù)責(zé)工程的預(yù)（概）算和竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)，這一模式可以充分發(fā)揮出政府財(cái)政部門(mén)的重要職能，具有較高的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，管理力度較大，但是有些地區(qū)只講工程預(yù)（概）算納入評(píng)審范圍，無(wú)法充分發(fā)揮出評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能。其二，部分工作由中介機(jī)構(gòu)或第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)開(kāi)展，這一模式將部門(mén)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交，無(wú)法充分體現(xiàn)出政府財(cái)政部門(mén)的重要職能，導(dǎo)致評(píng)審部門(mén)工作處于被動(dòng)，不利于人員工作效率和積極性的提升。

3.4缺乏對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

目前，在實(shí)際的投資評(píng)審工作落實(shí)中，有較多工作委托于第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)，這一工作模式無(wú)法保障第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的工作能力和質(zhì)量，也會(huì)影響財(cái)政部門(mén)的職能發(fā)揮和形象，對(duì)工程的有效落實(shí)產(chǎn)生了不利影響[2]。所以，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，避免委托評(píng)審機(jī)構(gòu)在工作中出現(xiàn)違規(guī)操作，影響評(píng)審結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平性。還需保證技術(shù)人員的職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平，為工程項(xiàng)目評(píng)審工作的順利進(jìn)行提供保障，提高財(cái)政投資項(xiàng)目評(píng)審工作的質(zhì)量和效率。

4財(cái)政投資評(píng)審工作中問(wèn)題的解決對(duì)策

4.1明確評(píng)審工作流程

首先，在財(cái)政評(píng)審工作中，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)政府部門(mén)制定的審批體系和工作流程，保證每一環(huán)節(jié)都有序推進(jìn)。在接受工程項(xiàng)目財(cái)政評(píng)審工作時(shí)，需先由主管部門(mén)向本級(jí)政府部門(mén)提供申請(qǐng)，申請(qǐng)通過(guò)后由財(cái)政部門(mén)執(zhí)行評(píng)審任務(wù)，保證申請(qǐng)程序及手續(xù)的完整性和規(guī)范性。其次，應(yīng)明確投資評(píng)審工作權(quán)限，嚴(yán)格按照權(quán)限劃分行使工作權(quán)利，工程項(xiàng)目在獲得本級(jí)政府部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，交由財(cái)政部門(mén)評(píng)審，對(duì)于一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府部門(mén)安排規(guī)劃的工程項(xiàng)目，財(cái)政評(píng)審部門(mén)不能執(zhí)行評(píng)審權(quán)利。

4.2加強(qiáng)質(zhì)量控制

財(cái)政評(píng)審部門(mén)要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制和質(zhì)量控制體系，樹(shù)立正確的質(zhì)量控制觀念，始終遵循客觀、公平、公正的評(píng)審原則，保證評(píng)審工作的準(zhǔn)確性和公正性，避免在工作中出現(xiàn)疏忽或失誤，提高評(píng)審工作質(zhì)量。評(píng)審機(jī)構(gòu)要合理進(jìn)行人員配置，根據(jù)人員的專(zhuān)業(yè)水平和業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)進(jìn)行適當(dāng)分工，保證工作的嚴(yán)謹(jǐn)性。構(gòu)建質(zhì)量控制體系時(shí)，應(yīng)建立初審及復(fù)核機(jī)制，通過(guò)雙重保障確保評(píng)審結(jié)果的準(zhǔn)確性。利用制度設(shè)定保證決策正確，如建立集體決策機(jī)制，在開(kāi)展難度較高的評(píng)審工作時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)家會(huì)診，提高決策水平[3]。

4.3建立完善的評(píng)審管理體系

財(cái)政評(píng)審部門(mén)應(yīng)建立嚴(yán)格的管理制度，保證財(cái)政評(píng)審工作的規(guī)范化和制度化。財(cái)政評(píng)審工作涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，在工作開(kāi)展中需要與多個(gè)部門(mén)進(jìn)行交流溝通，包括工程項(xiàng)目建設(shè)單位、中介機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)方、施工方等，只有建立完善的管理制度，才能保證工作符合標(biāo)準(zhǔn)。在工作中要遵循相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。除此之外，可以將預(yù)算績(jī)效管理引入評(píng)審工作中，推動(dòng)工程項(xiàng)目評(píng)審流程的規(guī)范化、合理化，提高人員工作積極性和主動(dòng)性，做到應(yīng)審盡審。例如，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，進(jìn)行事中監(jiān)控。在工程建設(shè)中，重點(diǎn)對(duì)資金的撥付、質(zhì)量控制、進(jìn)度控制等進(jìn)行合理的評(píng)估，并對(duì)建設(shè)、監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)督，確保資金按進(jìn)度撥付防止資金的截留、挪用，保證工程質(zhì)量。一是監(jiān)督和控制合同的合法性、合理性和經(jīng)濟(jì)性。合同是施工單位與施工、監(jiān)理、提供貨物、勞務(wù)等結(jié)算的重要基礎(chǔ)，因此如何正確地把握合同中的結(jié)算條款是關(guān)鍵。二是對(duì)施工項(xiàng)目的變更進(jìn)行審查，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的變化進(jìn)行嚴(yán)格控制。三是在工程造價(jià)審核控制中，應(yīng)從前期準(zhǔn)備工作入手，盡可能地將不確定的因素納入到項(xiàng)目設(shè)計(jì)中。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目變更必須由跟蹤評(píng)審人員確認(rèn)，如果出現(xiàn)重大變更，應(yīng)組織專(zhuān)家組進(jìn)行可行性評(píng)審、成本評(píng)審，同時(shí)要求設(shè)計(jì)、監(jiān)理、評(píng)審等單位一同前往施工現(xiàn)場(chǎng)，以防止出現(xiàn)大量變更增加投資、提高投標(biāo)價(jià)格的現(xiàn)象。

4.4加強(qiáng)對(duì)中介評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

在開(kāi)展財(cái)政評(píng)審工作時(shí)，經(jīng)常需要第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的幫助，為保證評(píng)審工作質(zhì)量和效率，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中介評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。在機(jī)構(gòu)選擇方面，應(yīng)注重掌握機(jī)構(gòu)的信譽(yù)和資質(zhì)，公開(kāi)擇優(yōu)選擇，以便開(kāi)展多方監(jiān)督。一般情況下，工程項(xiàng)目的預(yù)算和結(jié)算不應(yīng)選擇同一中介機(jī)構(gòu)，在中介機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)響應(yīng)委托時(shí)，需終止與其的合作。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的考核，利用綜合考核、從嚴(yán)項(xiàng)目評(píng)審時(shí)限等方式綜合評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，并進(jìn)行從嚴(yán)監(jiān)督。

4.5加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審的機(jī)構(gòu)建設(shè)，拓展財(cái)政投資評(píng)審功能

一是對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)的重新定位。財(cái)政部門(mén)作為履行國(guó)家財(cái)政職能的具體業(yè)務(wù)單位，其實(shí)質(zhì)是以委托—代理的方式向社會(huì)公眾提供財(cái)務(wù)服務(wù)，將公共資金集中到群眾需要的地方。從理論上講，政府財(cái)政支出是否與社會(huì)大眾的意愿和喜好相一致，應(yīng)該由公眾來(lái)判斷。從目前的財(cái)政運(yùn)行模式來(lái)看，主要是財(cái)政部門(mén)制定相關(guān)的財(cái)政投資審核管理制度，并授權(quán)其開(kāi)展審計(jì)工作。根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，目前的審查方式應(yīng)該是“人民代表大會(huì)”或“政府”制定相關(guān)的財(cái)政投資管理法律，并將其委托給財(cái)政投資的評(píng)審機(jī)關(guān)。這種功能定位，一方面可以增強(qiáng)對(duì)政府投資的監(jiān)管作用，另一方面可以擴(kuò)大對(duì)政府投資的審查范圍。二是調(diào)整財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)性質(zhì)。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的金融投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一制度在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)中的作用得到了充分的體現(xiàn)。為此，要根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，逐步構(gòu)建起一套符合中國(guó)實(shí)際情況的審計(jì)機(jī)構(gòu)。目前，中國(guó)各級(jí)財(cái)政投資評(píng)估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)各異，且絕大多數(shù)都是以事業(yè)單位的形式存在，而在這些機(jī)構(gòu)中，也存在著一定的自收自支的特點(diǎn)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與其所擔(dān)負(fù)的財(cái)務(wù)功能完全不相符。事業(yè)單位不具備行政管理功能，其資金來(lái)源可自行籌集，而政府投資審計(jì)則是在政府決策的基礎(chǔ)上，按照納稅人的需求進(jìn)行管理。機(jī)關(guān)自行籌資會(huì)導(dǎo)致行為目標(biāo)的歪曲，導(dǎo)致行政失職，因此應(yīng)當(dāng)將其歸類(lèi)為行政類(lèi)，應(yīng)將評(píng)審機(jī)關(guān)劃歸為公務(wù)員管理機(jī)關(guān)，并將其項(xiàng)目支出進(jìn)行預(yù)算管理與監(jiān)督。

4.6改革財(cái)政投資評(píng)審的組織工作

要按照不同的評(píng)審方式，采用不同的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行評(píng)審：一是對(duì)工程的合理性和宏觀效益進(jìn)行評(píng)估，建立專(zhuān)家隊(duì)伍，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮專(zhuān)家的作用，從而形成一個(gè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)不同項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)，由財(cái)政投資評(píng)估機(jī)構(gòu)從專(zhuān)家中挑選出有關(guān)的專(zhuān)家，對(duì)項(xiàng)目的可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性進(jìn)行評(píng)估，確保項(xiàng)目的權(quán)威性、客觀性，并提高投資決策的科學(xué)性。二是對(duì)政府投資項(xiàng)目的概算、決（結(jié)）算、招標(biāo)標(biāo)底的審查等事務(wù)性工作，可以通過(guò)委托代理，借助工程造價(jià)咨詢(xún)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量來(lái)進(jìn)行。三是對(duì)資金的撥付、進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行再監(jiān)管，對(duì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行重新監(jiān)測(cè)，這是政府投資的重要組成部分。通過(guò)這種方式，可以最大限度地發(fā)揮社會(huì)人力資源的作用，從而避免設(shè)立大型的審計(jì)機(jī)構(gòu)，以此使審計(jì)工作得到有效的監(jiān)督。

5結(jié)語(yǔ)

總而言之，財(cái)政投資工程項(xiàng)目評(píng)審工作關(guān)系重大，需重點(diǎn)保障工作開(kāi)展的公正性與準(zhǔn)確性，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和管理力度，做好財(cái)政資金把關(guān)，切實(shí)提高工程項(xiàng)目綜合效益。評(píng)審部門(mén)要積極發(fā)揮自身職能，優(yōu)化資金使用，提高資金使用效益，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展和建設(shè)。

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作者:劉昭宏 單位:滕州市財(cái)政投融資服務(wù)中心