高校科研經費預算績效管理淺析

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摘要：放管服改革背景下，高校科研經費預算管理也需進行績效管理的進一步探索。文章分析了現行科研預算績效管理存在的五點問題，并提出相應解決對策，設計了績效評價指標體系，以期對科研績效管理起到一定的借鑒作用。

關鍵詞：高校放管服科研經費預算績效管理

一、背景

“放管服”改革在2015年首次提出后，李克強總理在2020年政府工作報告中又提出將“放管服”改革縱深推進。高等學校作為我國科技發展的重要平臺，其科研經費管理方式對科研項目經費的使用效率至關重要。現行的科研經費管理辦法規定需要嚴格按預算執行，經費報銷過程約束性強，束縛了科研人員的創新活力。這種種現象實際是“放管服”改革縱深推進不到位的表現。而最新出臺的國家自然基金管理辦法（財教〔2021〕177號）和國家社科基金管理辦法（財教〔2021〕237號）均規定，項目資金按預算管理方式分成預算制和包干制。這是基金管理辦法首次明確提出預算采用包干制管理，既是對“放管服”改革的縱深推進政策落實的具體體現，又是對傳統經費預算管理辦法的突破和創新探索。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出全面實施績效管理。財政部最近發布修訂后的《事業單位財務規則》（財政部令第108號）中明確提出，事業單位應當全面加強預算績效管理。預算績效管理是以實現績效目標為導向的預算管理。高校科研項目圍繞研究課題開展，強調達到的研究目標和效果，所以對高校科研經費實施預算績效管理有足夠的理論基礎。預算績效管理目前尚未有統一定義，針對不同的實施主體，計劃、預算、考評的內容及標準不盡相同。其共同點都是以支出結果為導向，通過適度分權強調主體責任和效率，做到權責統一，改善資金分配效果，提高資金使用效益。高效科研項目實施預算績效管理需要轉變申報及編制預算控制思路，注重目標管理，突出最終效果，減輕科研人員報銷負擔，但最終績效結果由項目負責人負責。科研經費預算制定及執行過程需要與績效評價相融合，最終才能客觀公正地評價資金使用效率。預算績效管理給予項目負責人更大的人員、資金自主支配權，可以按照科研活動規律自主規劃支出進度及內容，更能激發科研人員創新活力。與此同時，還需要采取抽查審計、編制決算報告等方式來防范績效管理風險。

二、高校科研經費實施預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理體系及制度建設不完善

高校現有的機構設置基本還是適應傳統的預算管理辦法，沒有專門的預算績效管理部門，大都由財務部門的預算管理科負責，缺乏預算管理專職人員，致使管理層級混亂、效率低下。高校科研預算績效管理體制應由科研經費主管部門牽頭，財務部門、各學院及職能部門深度配合互動，形成有效的激勵及約束機制。現實情況是財務部門對預算績效管理系統知識掌握更全面，倒逼執行績效管理，缺乏頂層設計，嚴重影響了預算績效管理執行質量。在國家層面，財政部出臺了《事業單位財務規則》；在地方層面，天津市財政局印發了《天津市市級預算績效運行監控管理暫行辦法》（津財績效〔2020〕11號），相關制度從整體層面對推進預算績效管理工作有指導意義，但具體高校科研經費管理辦法需要各項目承擔單位制定，沒有統一的執行標準。高校制定的科研預算績效管理體系建設流于形式，沒有將經費預算績效評價結果與項目負責人的經濟責任掛鉤，導致其對績效管理的重視程度不夠。

（二）預算績效管理理念不足

現階段高校預算績效管理大部分針對日常財政經費撥款，多數高校職能部門依舊習慣于傳統的預算撥款模式，科研人員大部分是普通教師，對預算績效管理模式認知程度普遍不高。大部分教師認為預算編制屬于財務部門專職工作，在制定項目預算時憑經驗估計，缺乏對預算績效管理常識及重要性的認知。有些由于科研項目預算績效管理制度制定及執行不到位，沒有達到預設效果，導致項目組成員對預算績效管理缺乏嚴肅性，認為績效管理只是形式上的打分，設定的預算目標實現與否并不影響項目撥款及后續執行，這樣的結果也反過來影響預算績效管理推行的積極性和效果，最終降低了資金使用效率。

（三）預算績效評價機制和指標體系不健全

科研項目從立項到結題的時間通常為幾年（如國家自然基金青年基金的執行期是3年，面上項目是4年，重點項目是5年），而且有些科研經費撥付滯后，大大擠壓了項目實施周期。科研活動從經費投入到出成果及科技成果轉化需要較長時間，其經濟及社會效益顯現更加延后。現行的預算績效評價機制只針對項目實施期間，沒有對實施期后的評價機制，不符合科研活動發展完整規律。科研項目預算績效目標設置缺乏前瞻性，只考慮本項目實施結果，與項目承接單位及行業戰略目標相脫節。科研績效評價指標體系是對項目組為實現其確定的績效目標的實現程度，以及為實現這一目標預算執行情況的一系列綜合性評估。整個預算績效管理工作在高校的實施還處于初步探索階段，行業可供參考的經驗較少，相關專業人士還處于培養階段，對科研項目管理實施績效評價在指標體系設計時普遍缺乏科學性。績效指標體系作為績效評價的關鍵設計，會對科研項目研究及進程起到導向作用，重要性不言而喻。績效指標體系設計存有以下問題：預算績效指標體系設計不完善，評價結果與實際不貼合，績效管理對科研活動的優化和促進作用不明顯；由于尚未出臺統一的、具有指導性的科研績效指標設計原則，科研項目管理部門在選取指標時為了減輕科研人員負擔，選取易為實現的、便于評價的指標，缺乏長遠規劃，不夠科學；指標體系的設計缺乏第三方專業機構評估，績效指標體系的設計缺乏科學性合理性，導致評價效率和效果不好，進而對科研經費管理產生不利影響，降低其資金使用效益和后續的科技成果轉化效益。

（四）預算績效管理信息化水平不高

在信息化高度發展的大環境下，高校積極采用線上服務的新模式，提升師生辦事效率和服務體驗，但有些高校目前還沒有科研預算管理相關軟件。首先，項目負責人在編報預算時需提交電子版及紙質版材料，預算管理部門再手工整合相關數據，傳輸數據效率低、工作量大、可能出現誤差。過程中若有預算調整，數據還需在部門間流轉，不能實時共享，可能出現信息不對稱引起的效率低下。其次，缺乏與預算配套的績效考核系統，對預算執行的數據不能實時掌握，過程中無法對其隨時監管、指引。在實施績效評價節點，需要手工整合評價體系相關數據，人工操作計算可能出現失誤，影響評價結果及績效評價工作的推進。

（五）預收績效評價結果應用不夠預收績效管理應是一個首尾相連的管理體系，將績效評價結果應用到科研經費預算中。但實際工作中預算考評結果既沒有反饋應用到預算分配中，又沒有與科研人員個人的科研績效獎勵想結合。相關獎懲機制的缺位使項目組成員認為績效評價結果優劣無論對項目還是個人都沒有實際的影響，因此，認為績效評價工作繁冗多余，嚴重影響了績效評價工作的推進，沒有真正發揮其作用。

三、高校科研經費實施預算績效管理相應對策

（一）健全預算績效管理體系及相關制度

高校應依據最新出臺的預算相關管理辦法，規劃頂層設計，成立專門的組織機構，責成相關職能部門和學院深度配合，明確各自責任，完善管理體系。在管理體系運行過程中，績效管理機構要與項目負責人及相關部門信息共享，為績效考核及目標完成保駕護航。最近財政部出臺的《事業單位財務規則》明確提出全面實施績效管理，高校需要加強預算績效管理制度建設。績效管理部門可與項目負責人簽訂績效管理責任合同，加強其責任意識。績效管理制度需根據科研項目類型特點分類設置，在項目實施的不同階段都有章可循、有據可依。完善的科研預算管理體系不僅有助于項目的完成，而且對高校的整體發展規劃有促進作用，對預算績效工作同樣具有推動作用。

（二）強化預算績效管理理念

現階段科研預算績效管理還處于起步階段，需要投入較多精力進行宣傳預算績效管理理念，普及相關知識，為預算績效執行打好基礎。首先，針對目標人群采用多種方式宣傳績效管理理念。科研預算績效管理人員先行學深學透上級部門及本單位制定的預算管理制度，并在實踐中理解并提出制度后續改革建議。通過制作講解視頻或PPT并上傳到網上宣傳平臺、實地開展調研了解項目組成員對預算績效的理解程度及問題所在、開展專門培訓深入交流等多種途徑方式互動式宣傳績效管理理念，為預算績效執行營造氛圍。其次，通過與項目負責人簽訂合同等方式加強其責任意識。舉辦主要面向項目負責人和主要成員的培訓，明確其在預算績效管理流程中所處的位置和環節中應承擔的責任，及績效評價結果的應用后果。再次，科研預算績效管理除了關注本項目當前的財務及經濟效益，還應具有導向性，綜合考慮項目承擔單位資源配置及行業整體發展前景。

（三）評價機制和指標體系

根據科研活動發展規律，建立事中及事后長效評價機制。科學研究的過程充滿探索性和不確定性，且科研經費從投入到產出周期具有不確定的特點，為了契合科研客觀規律，科研預算績效管理機制需設置成為長效評價機制。結合科研項目具體特征，對經費總額大，研究周期長、難度大，社會效益生成滯后的項目，除了對項目執行期間的階段性成果執行績效評價外，在項目實施后還需關注產出的經濟和社會效益是不是能實現預期目標等問題。在國家大力推進科技創新的背景下，高校科研經費來源廣、體量大，但由于其撥款主體形式多樣，現階段項目管理相互獨立，未形成統一的科研項目信息平臺。為了使科研績效評價過程和結果在不同類型科研項目中具有可比性，加強績效評價的實用性，需要出臺具有能比較出綜合價值評判標準的統一評價指標體系。根據財政部印發的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）中的項目支出績效評價指標體系框架，本文提出設計科研經費預算績效評價指標體系的相關思路。結合科研項目實際設計原框架對應新的一級指標分別為：科研項目投入、科研項目管理、科研項目產出和科研項目效益。

(四)信息化水平

為提升高校預算管理水平，將相關部門信息系統進行連接，通過統一的數據平臺建立預算管理信息化系統。在預算編制環節，項目負責人通過預算管理系統線上填報預算信息，預算管理部門從系統中獲取信息并進行分析、審核及預算下達。在預算執行環節，預算管理系統和會計核算系統數據同步，項目發生經濟、!卜務在報賬時核算數據受預算管理系統控制，預算調整信息也會推送到會計核算系統。在預算分析環節，高校應根據科研項目特點，有針對性地分別設立績效評價體系，提升績效考核對預算管理的契合度及促進作用。

（五）評價結果應用

績效評價結果的應用是科研預算績效管理的主要目的。績效評價結果的應用主要體現在以下方面：一是推動建立績效評價結果與科研經費預算安排之間的關系；二是將績效評價結果與項目組成員個人績效、獎懲等掛鉤，使科研人員通過績效考核的方式實際獲益。績效評價結果的應用能將預算管理同績效管理真正結合起來。除此之外，高校還應加強誠信制度的建設，逐步建立科研人員誠信信息系統，為最新出臺的各類科研管理辦法中提出的實施包干制探索思路。本文在放管服背景下提出高校科研經費預算績效管理可能遇到的問題及相應對策，但高校在搭建預算績效管理系統時容易誤認為只是信息化及財務部門的工作，忽略協同考量其他管理流程，這就需要預算管理部門做好頂層設計，全盤考慮，充分發揮信息技術對預算績效管理的輔助作用。

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作者:王芳 單位:天津城建大學財務處